10 лютого 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/369/21
Провадження № 11-499заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючої суддіРогач Л. І.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника відповідача - Цуцкірідзе І. Л.,
розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 листопада 2021 року (судді Усенко Є. А., Блажівська Н. Є., Гімон М. М., Желтобрюх І. Л., Юрченко В. П.),
16 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає в неприйнятті рішення за скаргою на дії судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_2 , яку позивач подав до ВРП 4 серпня 2021 року, та зобов'язати ВРП розглянути цю скаргу в найкоротші строки для забезпечення належного захисту його прав як позивача в цивільній справі, що знаходиться в провадженні Шевченківського районного суду міста Києва.
Обґрунтовуючи свої вимоги, ОСОБА_1 зазначив, що згадану дисциплінарну скаргу щодо порушення суддею ОСОБА_2 процесуального закону при розгляді цивільної справи за його позовом до Акціонерного товариства «Укрпошта» він надіслав до ВРП 4 серпня 2021 року засобами електронного зв'язку. Скарга була ним підписана з використанням електронно-цифрового підпису та надіслана на електронну адресу, визначену ВРП для електронних звернень громадян.
Однак станом на час подання цього позову позивач не отримав відповіді від ВРП стосовно його звернення зі скаргою. Таким чином, ВРП порушила строки розгляду дисциплінарної скарги, встановленні пунктом 4 частини першої статті 43 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), згідно з яким дисциплінарний інспектор ВРП, визначений автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги, за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п'ятнадцять днів.
ВРП заперечувала допущення нею протиправної бездіяльності щодо розгляду скарги ОСОБА_1 , адже 5 серпня 2021 року набув чинності Закон України від 14 липня 2021 року № 1635-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-ІХ), яким внесено зміни до Закону № 1798-VIII, зокрема, щодо здійснення дисциплінарних проваджень.
Так, цим Законом, окрім закріплення нової редакції пункту 4 частини першої статті 43 Закону № 1798-VIII, на порушення положень якої посилається позивач, передбачено також утворення служби дисциплінарних інспекторів як самостійного структурного підрозділу для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.
Водночас процедура формування Етичної ради на час подання позову не була завершена, що унеможливлювало створення служби дисциплінарних інспекторів та оголошення конкурсів на посади дисциплінарних інспекторів, які і повинні розглядати дисциплінарні скарги починаючи з 5 серпня 2021 року. Наведене позбавило ВРП можливості здійснювати процедури проваджень за дисциплінарними скаргами, а відтак відповідачем не допущено бездіяльності щодо розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_1 .
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 листопада 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що, з огляду на зміни у правовому регулюванні призначення суб'єктів здійснення дисциплінарних проваджень, ВРП не допустила протиправної бездіяльності щодо розгляду скарги позивача.
Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, порушує питання про скасування рішення та ухвалення нового - про задоволення позовних вимог.
Скаржник посилається на те, що неврегульованість перехідного періоду від попереднього правового регулювання в частині реалізації ВРП повноважень щодо здійснення дисциплінарного провадження, як і рішення цього органу від 5 серпня 2021 року про зупинення розподілу скарг між його членами, не може бути підставою для невиконання ВРП її конституційних повноважень щодо розгляду дисциплінарної скарги позивача.
Така бездіяльність порушує його право на розгляд дисциплінарних скарг, що унеможливлює притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, що, у свою чергу, може призвести до продовження порушення законодавства з боку суддів, якщо такі відбуваються.
ВРП у своєму відзиві на апеляційну скаргу просить залишити без змін рішення суду першої інстанції, посилаючись на його законність та обґрунтованість.
ВРП зазначає, що з 5 серпня 2021 року (набрання чинності Законом № 1635-ІХ) дисциплінарні скарги мають розподілятися дисциплінарному інспектору ВРП. З набранням чинності змінами в Законі № 1798-VIII невизначеним залишилося питання, як розглядати дисциплінарні провадження щодо судців, які перебували на розгляді дисциплінарних органів ВРП до набрання чинності Законом № 1635-ІХ, а також дисциплінарні скарги, які надходять на розгляд ВРП після набрання чинності цим Законом.
На переконання ВРП, до утворення служби дисциплінарних інспекторів ВРП як колегіальний орган суддівського врядування, її дисциплінарні органи не можуть реалізувати свої дисциплінарні повноваження.
За висновками ВРП, доводи ОСОБА_1 щодо протиправної бездіяльності та порушення строку розгляду його скарги на дії судді є безпідставними, оскільки з огляду норми Закону № 1635-ІХ відповідні матеріали вже не можуть бути розглянуті ВРП протягом встановленого законом строку.
У судовому засіданні представник ВРП підтримала наведенівище доводивідзиву.
ОСОБА_1 у судове засідання не з'явився, хоча про дату, час і місце розгляду справи належним чином повідомлений.
Заслухавши пояснення представника ВРП, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та аргументи відзиву відповідача, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
У ході судового розгляду встановлено, що 4 серпня 2021 року ОСОБА_1 подав до ВРП дисциплінарну скаргу на дії судді Шевченківського районного суду міста Києва ОСОБА_2 при розгляді справи № 761/13822/21 (вх. № Р-4176/0/7-21). Цього ж дня скаргу для проведення попередньої перевірки було передано члену Третьої Дисциплінарної палати ВРП Говорусі В. І. Скарга позивача не розглянута, ВРП не інформувала позивача щодо стану розгляду його скарги.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 131 Конституції України в Україні діє ВРП.
Відповідно до статті 2 Закону № 1708-VIII статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів».
Серед повноважень ВРП, визначених частиною першою статті 3 Закону № 1708-VIII, - забезпечення здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді (пункт 3 частини першої зазначеної статті).
Процедурні питання здійснення ВРП своїх повноважень урегульовані Регламентом Вищої ради правосуддя, затвердженим її рішенням від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (далі - Регламент ВРП).
Частиною другою статті 42 Закону № 1708-VIII (у редакції, чинній на час подання позивачем дисциплінарної скарги) дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП.
Дисциплінарне провадження здійснюється у розумний строк. Строк здійснення дисциплінарного провадження не повинен перевищувати більше ніж шістдесят днів з моменту отримання дисциплінарної скарги (частина четверта цієї статті).
Статтею 43 Закону 1708-VIII (у згаданій редакції) було встановлено порядок попередньої перевірки дисциплінарної скарги, відповідно до якого член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): 1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - готує матеріали у строки, встановлені регламентом, з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.
Висновок доповідача разом із дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати (частини перша, друга статті 42 Закону 1708-VIII).
Відповідно до пункту 12.3 Регламенту ВРП попереднє вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, здійснюється доповідачем у розумний строк.
5 серпня 2021 року набули чинності зміни до Закону № 1708-VIII, внесені Законом № 1635-ІХ, зокрема, щодо порядку розгляду дисциплінарних скарг стосовно суддів.
Так, відповідно до положень статті 43 Закону № 1708-VIII (в чинній редакції) попередня перевірка дисциплінарної скарги проводиться дисциплінарним інспектором ВРП, визначеним автоматизованою системою розподілу справ для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги, який є доповідачем у дисциплінарній справі.
Положенням пункту 4 частини першої, частини другої зазначеної статті встановлено, що дисциплінарний інспектор за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - протягом тридцяти днів з дня отримання такої скарги готує матеріали з пропозицією про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи. Цей строк може бути продовжений дисциплінарним інспектором, але у разі обґрунтованої потреби додаткової перевірки дисциплінарної скарги не більш як на п'ятнадцять днів.
Висновок дисциплінарного інспектора ВРП - доповідача разом з дисциплінарною скаргою та зібраними у процесі попередньої перевірки матеріалами передається на розгляд Дисциплінарної палати.
Розгляд дисциплінарної справи здійснюється Дисциплінарною палатою за участю дисциплінарного інспектора ВРП -доповідача, судді, щодо якого відкрито дисциплінарну справу, та скаржника (частина перша статті 47 Закону № 1708-VIII).
Частинами першою та п'ятою статті 27 Закону № 1708-VIII передбачено, що організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності ВРП та її органів здійснює секретаріат.
У секретаріаті ВРП діє служба дисциплінарних інспекторів як самостійний структурний підрозділ, який утворюється для реалізації повноважень ВРП щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів та діє за принципом функціональної незалежності від ВРП.
Серед правових новел у регулюванні діяльності ВРП, введених Законом № 1635-ІХ, є утворення Етичної ради з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності, що закріплено статтею 9-1 Закону № 1708-VIII.
Згідно з пунктами 4 та 6 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-ІХ Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена ВРП до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена ВРП.
Конкурс на зайняття посад дисциплінарних інспекторів ВРП оголошується після завершення оцінювання відповідності членів ВРП (крім Голови Верховного Суду) критеріям професійної етики та доброчесності, але не пізніше одного року з дня набрання чинності цим Законом.
Процес формування Служби дисциплінарних інспекторів ВРП наразі триває, у зв'язку із чим Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими доводи ВРП про існування об'єктивної перешкоди у здійсненні нею повноважень щодо розгляду дисциплінарної скарги позивача.
Велика Палата Верховного Суду вже зауважувала (наприклад, у справах № 800/304/17, 9901/183/20), що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) в неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі собою строки поза зв'язком з конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Ураховуючи викладене, суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку, що ВРП не допустила протиправної бездіяльності щодо розгляду дисциплінарної скарги позивача. Отже, висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 зроблені за повного з'ясування судом обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, відповідають установленим судом обставинам та ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права. Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду не спростовують.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315, частини першої статті 316 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд прийняв правильне і законне рішення, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 листопада 2021 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 листопада 2021 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуюча суддя Л. І. Рогач
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: В. В. Британчук Л. Й. Катеринчук
Ю. Л. Власов Г. Р. Крет
І. В. Григор'єва Л. М. Лобойко
М. І. Гриців К. М. Пільков
Д. А. Гудима В. В. Пророк
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
І. В. Желєзний В. М. Сімоненко
О. С. Золотніков І. В. Ткач
С. П. Штелик