31 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/8385/21 пров. № А/857/1033/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді - Носа С. П.,
суддів - Кухтея Р.В.; Іщук Л. П.,
за участю секретаря судового засідання - Максим Х.Б.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду в справі № 380/8385/21 (головуючий суддя Ланкевич А.З., м. Львів) за позовом керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,-
26 травня 2021 року Львівським окружним адміністративним судом було зареєстровано позовну заяву керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж пам'ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, площею 14 га, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості); зобов'язання відповідача відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж пам'ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, площею 14 га, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року позов Керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - залишено без розгляду.
Вищевказану ухвалу мотивовано тим, що прокурором не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об'єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.
Не погоджуючись із вищевказаною ухвалою, Львівською обласною прокуратурою було подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що прокурор звернувся до суду із метою забезпечення захисту інтересів держави, так як маючи повноваження щодо усунення порушень вимог законодавства про природно-заповідний фонд на території Шегинівської сільської ради, Державною екологічною інспекцією у Львівській області жодних заходів вжито не було.
Прокурор, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримала та просить таку задовольнити в повному обсязі, скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Інші особи, у судове засідання не з'явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їхньої відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін з таких підстав.
Положеннями статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відтак, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Наведені правові висновки та їх обґрунтування містяться й у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
Отже, прокурор здійснює процесуальне представництва держави в суді у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах, а також прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Разом з цим, здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб'єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. При цьому, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19.03.2020 року у справі №240/3384/19.
Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст.367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо). Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 року у справі №0440/6738/18 та від 13.05.2021 року у справі №620/2645/20.
Встановлено, що керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що уповноважений орган Державна екологічна інспекція у Львівській області, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж пам'ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області, та закріплення їх в натурі (на місцевості) не вживала, обмежившись направленням до органу місцевого самоврядування листа, що має виключно інформаційний характер та не може свідчити про активну поведінку уповноваженого органу, спрямовану на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об'єктів природно-заповідного фонду.
Однак суд першої інстанції вірно не врахував такі доводи прокурора, адже матеріали справи не містять доказів встановлення обставин тривалого незабезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж пам'ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області, та того, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Колегія суддів звертає увагу, що надані до позову копії листів в.о. начальника Відділу у Мостиському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 05.04.2021 року №0-13-0.26-83/110-21, в.о. голови Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області від 01.04.2021 року № 02.18-250, директора Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації від 12.04.2021 року №31-2766/0/2-21 та начальника Державної екологічної інспекції у Львівській області №06-2072 від 20.04.2021 року мають лише інформативний характер та не можуть вважатися належними та достатніми доказами у розумінні вимог КАС України.
Таким чином, у даній справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
При цьому, суд враховує що прокурором не надано доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду , як позивача у справі.
Фактично, підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Державної екологічної інспекції у Львівській області, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов'язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.
Крім того, відповідно до приписів ч.1 ст.62 Закону України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України», державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.
Згідно зі ст.16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
Враховуючи вказане, прокурором не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об'єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.
Обставини дотримання прокурором установленої ч.ч.3, 4 ст.23 Закону України Про прокуратуру процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів ста.ст.53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.
Водночас у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду першої інстанції, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. 248,254, 256, 315, 316, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури - залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року про залишення позовної заяви без розгляду в справі № 380/8385/21 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання до Верховного Суду касаційної скарги.
Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
Л. П. Іщук
Повне судове рішення складено 06 квітня 2022 року.