Головуючий суддя у першій інстанції: Гаврилко С.Є.
23 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/2784/21 пров. № А/857/22228/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Матковської З.М., Шавеля Р.М.
за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021р. у справ № 260/2784/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДПС у Закарпатській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-
05.07.2021р. ОСОБА_1 звернулась до Головного управління ДПС у Закарпатській області в якому просила суд:
- визнати протиправними дії щодо відмови в наданні відповіді на запит на доступ до публічної інформації від 29.04 2021р.
- зобов'язати повторно розглянути запит на доступ до публічної інформації від 29.04.2021р. та надати на нього обґрунтовану відповідь із застосуванням "трискладового тесту" відповідно до ч.2 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації"."
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.10.2021р. позов задоволено.
Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Головне управління ДПС у Закарпатській області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт просить суд, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.10.2021р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити повністю.
22.02.2022р. представник апелянта Ліуш Б. подав клопотання про проведення судового засідання в режимі відеоконференції.
22.03.2022р. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду клопотання представника апелянта Ліуш Б. залишене без задоволення, у зв'язку із неможливістю здійснити бронювання майданчика для проведення відеоконференції. Тобто, відсутня технічна можливість провести судове засідання у режимі відеоконференції.
Отже, особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.
Судом першої інстанції встановлено, що 29.04.2021р. ОСОБА_1 звернулась до Головного управління ДПС у Закарпатській області із письмовим запитом про надання інформації та документів, що стосуються визначення податкового зобов'язання ВАТ «Агропромислова група «Закарпатський сад» із плати за землю за період з 2003 р. по I квартал 2021 р. в межах компетенції. (а.с. 36)
Підставою для звернення із вказаним запитом стала наявність у позивача інформації про несплату ВАТ «Агропромислова група «Закарпатський сад» земельного податку.
Листом Головного управління ДПС у Закарпатській області № 1371/М/07-16-04-00-09/ЗПІ від 06.05.2021р. позивачу відмовлено у наданні запитуваної інформації, у зв'язку з тим, що така інформація є конфіденційною. (а.с.10)
Із змісту ст.16 Закону України «Про інформацію» видно, що податкова інформація - сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб'єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності і необхідні для реалізації покладених на контролюючі органи завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України. Правовий режим податкової інформації визначається Податковим кодексом України та іншими законами.
ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначений Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (ст.1 Закон України «Про доступ до публічної інформації»).
Згідно п.1 ч.1 ст.3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
п.2 ч.1 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.
Не може бути обмежено доступ до інформації про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до ст. 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов'язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України "Про державну таємницю"), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Не підлягає обмеженню також доступ до інформації про стан і результати перевірок та службових розслідувань фактів порушень, допущених у сферах діяльності, зазначених у цій частині. Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень ст. 5 цього Закону.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в ч.1, ч.2 ст.13 цього Закону.
Тобто, право відносити інформацію до конференційної належить особі, а не розпоряднику інформації. Закон не передбачає можливості, для суб'єктів владних повноважень, відносити інформацію до конфіденційної ( вони можуть обмежувати доступ до інформації лише шляхом віднесення її до службової або таємної відповідно до закону).
Таким чином, суб'єкт владних повноважень в особі Головного управління ДПС в Закарпатській області в даній справі протиправно відніс інформацію яку запитував позивач до конфіденційної.
Розпорядники інформації, визначені ч.1 ст.13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що в матеріалах справи відсутні жодні докази, які свідчать про вжиття податковим органом заходів щодо отримання письмової згоди від платника податків - ВАТ «Агропромислова група «Закарпатський сад» щодо надання інформації ( доступ чи її розголошення) про сплачені суми податків.
В п.1 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» видно, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Положеннями ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядники інформації зобов'язані:
1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами;
2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;
3) вести облік запитів на інформацію;
4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;
5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації;
6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Отже, системний аналіз вказаних норм дає підстави для висновків, що по-перше інформація має відповідати ознакам публічної інформації, по-друге, перебувати у володінні розпорядника інформації, до якого надійшов запит. Якщо такої інформації у володінні розпорядника немає, він має відмовити у доступі на підставі п.1 ч.1 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» .
Якщо ж інформація є у володінні, далі розпорядник має проаналізувати, чи наявне законодавство, яке врегульовувало порядок її отримання у інший спосіб, ніж той, що передбачено Законом. Таке законодавство може визначати спеціального суб'єкта для подання запиту, додаткові вимоги до оформлення запиту, інший порядок та строки розгляду запиту, встановлювати оплату за інформацію та інше.
Тобто, визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб'єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб'єктом владних повноважень.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного Суду України № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації", суд роз'яснив, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:
- уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (п.1 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»);
- інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (п.2 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»);
- інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (п.3 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації».);
- інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (п.4 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»);
- інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; ( п.5 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»);
- інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (ч.2 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
Таким чином, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Колегія суддів зазначає, що можливість віднесення інформації до конфіденційної, таємної чи службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки будь-якого із названих видів інформації. Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог п.1- п.3 ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Ці вимоги називають трискладовим тестом, який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації
Апеляційний суд звертає увагу на те, що положення ч.2 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що ст.1 вказаного Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту".
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї із трьох підстав «трискладового тесту» означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необгрунтованою.
Отже, обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Водночас колегія суддів наголошує, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових трискладового тесту означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що вичерпний перелік підстав для відмови у задоволенні запиту наведений у ч.1ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
При цьому, відповідач, не забезпечив належне опрацювання та розгляд запитуваної інформації, зокрема, не обґрунтував відповідність запитуваної інформації зазначеним вище критеріям.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки Головне управління ДПС у Закарпатській області діяв не у спосіб визначений законами та Конституцією України. Письмову відповідь відповідача не можна вважати розглядом запиту на отримання публічної інформації, оскільки фактично звернення позивача відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» не розглянуто.
Таким чином, належним способом захисту порушеного права на отримання позивачем запитуваної інформації є зобов'язання відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", з урахуванням висновків суду.
Не приймає колегія суддів доводи апелянта про те, що запитувана інформація відноситься до податкової та не є публічної, оскільки спростовуються ч.1 ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тобто, публічна інформація може бути двох видів: 1) створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. При цьому, Головне управління ДПС у Закарпатській області відповідно до Положення про Головне управління ДПС у Закарпатській області забезпечує реалізацію повноважень ДПС на території Закарпатської області та згідно п.1 ч.1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є розпорядником інформації.
Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
ст.242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
В ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст.229,308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2021 року у справі № 260/2784/21- без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді З. М. Матковська
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 04.04.2022