про відкриття провадження в адміністративній справі
м. Вінниця
01 квітня 2022 р. Справа № 120/2944/22-а
Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Сало Павло Ігорович, перевіривши матеріали:
за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області (службова адреса: вул. Волонтерів, 15-А, м. Гайсин, Вінницька область, 23700) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області (код ЄДРПОУ 37979894, місцезнаходження: вул. 600-річчя, 19, м. Вінниця, 21100)
до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (код ЄДРПОУ 04325621, місцезнаходження: вул. Петра Кравчика, 4, м. Ладижин, Гайсинський район, Вінницька область, 24320) та Гайсинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (код ЄДРПОУ 03084523, місцезнаходження: вул. 1-го Травня, 7, м. Гайсин, Вінницька область, 23700)
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
22.03.2022 поштою до суду надійшла позовна заява керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (відповідач 1) та Гайсинської міської ради Гайсинського району Вінницької області (відповідач 2) про:
- визнання протиправною бездіяльність відповідачів щодо вжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та закріплення їх в натурі (на місцевості);
- зобов'язання відповідачів відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та закріплення їх в натурі (на місцевості).
На підтримку заявлених позовних вимог прокурор зазначає, що під час проведення вивчення дотримання вимог чинного законодавства щодо охорони об'єктів та територій природно-заповідного фонду на території Гайсинського району Вінницької області, Гайсинською окружною прокуратурою встановлено порушення інтересів держави на території Ладижинської міської ради та Гайсинської міської ради, а саме не вжито заходів щодо винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та не закріплено його межі в натурі (на місцевості).
Так, згідно з листом Гайсинської міської ради від 18.01.2022 № 02.2-08/02.2-17-90 проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги", який знаходиться на території Гайсинської міської ради, не проводилися.
Крім того, листом від 20.12.2021 № 2.1-27/2542 Ладижинська міська рада повідомила, що міська рада отримала повноваження щодо розпорядження землями на території Ладижинської міської територіальної громади лише в 2021 році та видатки на проведення робіт із землеустрою в 2021 році Ладижинською міською радою передбачено не було.
Тобто проєкт землеустрою щодо визначення меж заказника не розроблявся, а заходи щодо розроблення вказаного проєкту не вживались.
Разом з тим прокурор наголошує, що чинне законодавство встановлює обов'язкове встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі. Відтак всупереч вимогам чинного законодавства відповідачі допускають бездіяльність щодо вчинення дій з організації проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та закріплення їх в натурі (на місцевості), який розташований на території Ладижинської та Гайсинської міських територіальних громад.
Водночас така бездіяльність відповідачів унеможливлює належне використання та зберігання ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги", а також існує ймовірність використання його території не за цільовим призначенням. Тому інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті об'єктів та територій природно-заповідного фонду.
Ухвалою суду від 24.03.2022 позовну заяву керівника Гайсинської окружної прокуратури залишено без руху з підстав її невідповідності вимогам ч. 3 ст. 161 КАС України. Судом встановлено, що при зверненні до суду прокурор не сплатив судовий збір в розмірі 2481,00 грн. У зв'язку з цим прокурору надано строк для усунення виявлених недоліків позовної заяви протягом десяти днів з дня отримання копії ухвали.
29.03.2022 від прокурора надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви, до якої додано квитанцію про сплату судового збору у вищезазначеному розмірі.
Отже, після усунення недоліків позовної заяви, за своїм змістом та формою позов прокурора відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України.
Щодо підстав звернення прокурора до суду суд зазначає таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України. В силу положень частини третьої та четвертої цієї статті у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Отже, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд зауважує, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Більше того, відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно ("KOROLEV v. RUSSIA" (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; "MENCHINSKAYA v. RUSSIA", № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Також Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (справа "F.W. v. France", № 61517/00, рішення від 31 березня 2005 року, п. 27).
Отже, пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, дають підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Вказана правова позиція неодноразово викладалась у судових рішеннях Верховного Суду, зокрема в ухвалі від 10 липня 2018 року у справі № 812/1689/16 (провадження № К/9901/48550/18), в ухвалі від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 (провадження № К/9901/48834/18), в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У всякому разі, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Водночас частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Судом встановлено, що 03.02.2022 керівник Гайсинської окружної прокуратури звернувся до начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з листом, в якому Державній екологічній інспекцій у Вінницькій області запропоновано надати інформацію про те, чи погоджено проєкт землеустрою щодо організації і встановлення меж території ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та чи видавався висновок про погодження проєкту землеустрою уповноваженим органом. Крім того, прокурор просив повідомити чи здійснювались впродовж 2018-2022 років планові (позапланові) заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Ладижинською міською радою та Гайсинською міською радою, зокрема про охорону і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Листом від 11.02.2022 за № 624/12/22 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила, що впродовж 2018-2022 років планові та позапланові заходи дотримання вимог природоохоронного законодавства Ладижинською міською радою та Гайсинською міською радою в частині дотримання вимог щодо охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду не проводилися. Також у Інспекції відсутня інформація щодо погодження проєкту землеустрою про організацію та встановлення меж території ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги".
12.03.2022 керівник Гайсинської окружної прокуратури повторно звернувся до начальника Державної екологічної інспекції у Вінницькій області з листом, в якому просив надати інформацію про те, чи вживались та чи будуть вживатись Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області заходи представницького характеру в частині винесення меж об'єкту природно-заповідного фонду ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги". Крім того, у разі невжиття таких заходів, керівник окружної прокуратури просив повідомити причини, які перешкоджають самостійно захистити порушені інтереси держави.
Листом від 17.03.2022 за № 798/12/22 Державна екологічна інспекція у Вінницькій області повідомила про відсутність можливості самостійно здійснити захист інтересів шляхом подання позову до суду у зв'язку з відсутністю достатнього фінансування для сплати судового збору. Відтак Інспекція просить Гайсинську окружну прокуратуру вжити заходів із здійснення представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області.
Таким чином, прокурор зазначає, що Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, як уповноважений орган, не вживає заходів спрямованих на визнання бездіяльності Ладижинської міської ради та Гайсинської міської ради щодо вжиття заходів з організації проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та закріплення їх в натурі (на місцевості), чим проявляє бездіяльність щодо захисту інтересів держави. Водночас інтерес держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області проявляється у збереженні ландшафтного заказника місцевого значення "Зеленоклинівські пороги" та недопущенні використання його території не за цільовим призначенням.
Враховуючи наведене, суд доходить висновку, що реалізуючи свої представницькі повноваження, керівник Гайсинської окружної прокуратури належним чином обґрунтував у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду з цією позовною заявою.
Також суд погоджується з доводами прокурора на підтримку набуття Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області статусу позивача у цій справі.
Отже, законних підстав для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження в адміністративній справі не встановлено.
Визначаючись щодо того, за якими правилами позовного провадження (загального чи спрощеного) належить розглядати справу, суд враховує положення ч. 6 ст. 12 КАС України, відповідної до якої справами незначної складності є, зокрема, справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
Крім того, згідно з ч. 2 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
Питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі (ч. 1 ст. 260 КАС України).
З огляду на викладене, беручи до уваги те, що справа не належить до категорії тих адміністративних справ, які можуть розглядатися виключно за правилами загального провадження, суд доходить висновку про можливість її розгляду в порядку спрощеного позовного провадження. Водночас, на думку суду, прийняття законного і обґрунтованого рішення по суті спору не потребує заслуховування усних пояснень представників сторін у судовому засіданні.
Додатково суд враховує, що в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року.
Керуючись ст.ст. 12, 32, 47, 53, 171, 248, 256, 257, 260, 261, 262, 294 КАС України, -
1. Прийняти позовну заяву до розгляду та відкрити провадження в адміністративній справі за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Вінницькій області до Ладижинської міської ради Гайсинського району Вінницької області та Гайсинської міської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
2. Розгляд справи здійснювати суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
3. Роз'яснити учасникам справи, що відповідно до вимог ч. 2 ст. 262 КАС України розгляд справи по суті розпочнеться через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі, а в силу положень статті 258 КАС України суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.
4. Встановити відповідачам 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву в порядку, визначеному ст. 162 КАС України. Подання відзиву є правом відповідача, однак неподання без поважних причин відзиву суб'єктом владних повноважень може бути кваліфіковано судом як визнання позову.
5. Встановити прокурору (позивачу) 3-денний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання відповіді на відзив в порядку, визначеному ст. 163 КАС України.
6. Встановити відповідачам 3-денний строк з дня отримання відповіді на відзив для подання заперечення в порядку, визначеному ст. 164 КАС України.
7. Інформацію по справі сторони можуть отримати на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет за посиланням: "http://court.gov.ua/fair/".
8. Копію ухвали суду надіслати учасникам справи.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Суддя Сало Павло Ігорович