П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
23 березня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/8967/21
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Димерлія О.О. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (суддя Потоцька Н.В, м. Одеса, повний текст рішення складений 29.07.2021) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 в інтересах та про захист неповнолітньої дитини: ОСОБА_2 до Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області в особі: Суворовського районного відділу у м. Одесі про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити дії,-
28 травня 2021 року ОСОБА_1 , діючи в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , звернулася до адміністративного суду з позовом до ГУ ДМС України в Одеській області в особі територіального підрозділу - Суворовського районного відділу у м. Одесі, в якому просила зобов'язати відповідача оформити та видати ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , задоволено повністю.
Не погоджуючись з ухваленим рішенням ГУ ДМС України в Одеській області подало апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити повністю.
На думку апелянта суд не може приймати рішення, яким накладати обов'язок на міграційну службу діяти всупереч законодавству України, а саме оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, оскільки такі повноваження відносяться до дискреційних повноважень ГУДМС.
Також апелянт вважає, що відповідачем не було порушено прав або інтересів позивача, оскільки на її заяву від 25.03.2021 року Суворовський РВ у межах строку визначеного Закону України "Про звернення громадян" надано письмову відповідь, у якій роз'яснено, що право на оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до положення "Про паспорт громадянина України", затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503- XII, виникає у особи після досягнення 16-річного віку, за умови звернення з відповідною заявою, передбаченою цим Положенням.
Позивачка надіслала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначила про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.
Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є матір'ю ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 від 05.10.2006 року.
25 березня 2021 року, по досягненню 14-річного віку ОСОБА_2 разом з матір'ю ОСОБА_1 звернулись до Суворовського РВ в м. Одесі ГУ ДМС України в Одеській області із заявою, в якій просили оформити і видати ОСОБА_2 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки. Також, у заяві зазначили, що ОСОБА_2 не дає згоду на збір і обробку персональних даних, категорично забороняє передачу будь-яких даних про неї до Єдиного державного демографічного реєстру, забороняє формування по відношенню до нього УНЗР (будь-яких інших ідентифікаторів: цифрових, штрих-кодових, QR-кодових, біометричних тощо) та забороняє використання щодо неї будь-яких засобів ЄДДР.
Для оформлення паспорта до заяви було додано свідоцтво про народження дитини, дві фотокартки дитини, заяву про видачу паспорта відповідно до Наказу МВС України №320 від 13.04.2012 та наказу МВС України №456 від 06.06.2019 року, лист Міністерства освіти і науки України №1/9-131 від 11.03.2021 року.
Таку ж заяву було подано і до ГУ ДМС України в Одеській області.
За результатами розгляду заяви стосовно оформлення та видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки Суворовський РВ ГУДМС України в Одеській області листом від 27.03.2021 року №58/6/5116-21/5116/655-21 повідомив, що в ДМС та її територіальних підрозділів відсутні законні підстави для оформлення та видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до постанови Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-ХІІ у зв'язку із недосягненням ОСОБА_2 16-річного віку.
Вважаючи дії Суворовського РВ в м. Одесі щодо відмови в оформленні та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки протиправними ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 звернулася до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи її позовні вимоги суд першої інстанції визнав право ОСОБА_2 на отримання паспорту громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Так, частиною другою статті 19 Конституцією України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи визначено Законом України від 20.11.2012 року №5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон №5492-VI),
Відповідно до частини першої статті 1 цього Закону суспільні відносини, пов'язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону №5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Згідно частини першої статті 13 Закону №5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення поділяються на: 1) документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: а) паспорт громадянина України (…).
Приписами частин першої-п'ятої статті 14 Закону №5492-VI встановлено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Згідно частини першої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій.
Пунктами 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-XII (далі - Положення №2503-XII) бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис Україна , нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис Паспорт . На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис Паспорт громадянина України . На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім'я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п'ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев'ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев'ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Між тим, відповідно до пункту 1-3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається (далі - Постанова №302).
Запроваджено із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру:
з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. №2503-XII;
з 1 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
До завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється.
Згідно пункту 131 Постанови №302, до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: (…) біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи.
Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні данні особи.
Колегія суддів зауважує, що відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" (далі - Закон №2297-VI) мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (стаття 2 Закону №2297-VI).
Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частини п'ята, шоста статті 6 Закону №2297-VI).
Питання щодо права особи на отримання паспорта України у формі книжечки відповідно до Положення №2503-XII, у зв'язку з ненаданням нею згоди на обробку персональних даних було предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі, за результатами розгляду якої 19 вересня 2018 року була винесена постанова у справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18).
У вказаній справі Верховний Суд зробив висновок, що норми Закону №5492-VI на відміну від норм Положення №2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення статті 8 Конвенції.
Як свідчать матеріали справи, судом першої інстанції було враховані висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18).
За правилами статті 291 КАС України правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 19 вересня 2018 року у згаданій зразковій справі, є обов'язковим для судів при ухваленні рішень у типових справах.
З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо визнання протиправною відмови відповідача у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення №2503-ХІІ, з викладених у листі від 27.03.2021 року підстав.
Щодо доводів апелянта про вік, з якого має видаватися паспорт у формі книжечки.
Так, приписами статті 21 Закон №5492-VI встановлено обов'язок громадянина України, який досяг чотирнадцятирічного віку отримати паспорт громадянина України.
Водночас, Положенням №2503-ХІІ передбачено отримання паспорта з шістнадцятирічного віку.
Шістнадцятирічний вік для оформлення та видачі паспорта визначено також і Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженим наказом МВС України від 06.06.2019 №456.
З цього приводу варто зазначити, що частинами другою, третьою статті 7 КАС України передбачено, що суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Таким чином, враховуючи, що Закон №5492-VI має вищу юридичну силу, ніж Положення №2503-ХІІ та Тимчасовий порядок №456, колегія суддів вважає, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню норми Закону №5492-VI, яким передбачено віковий ценз на оформлення та видачу паспорта громадянина України з 14-річного віку.
При цьому, варто акцентувати увагу на тому, що положення статті 21 Закону №5492-VI, які мають імперативний характер щодо зобов'язання кожного громадянина України, який досяг 14-річного віку отримати паспорт громадянина України.
ОСОБА_2 звернулася до Суворовського РВ в м. Одесі ГУ ДМС України із заявою про оформлення і видачі паспорту громадянина України у формі книжечки після досягнення 14-річного віку з викладених у листі від 27.03.2021 року підстав.
За таких обставин посилання апелянта на недосягнення ОСОБА_2 16-річного віку є безпідставним.
Також є безпідставними доводи апеляційної скарги проте, що відповідачем не приймалося рішення про відмову у видачі паспорта громадянина України в формі книжечки, а заява позивача була розглянута як звернення у межах строку, визначеного Законом України "Про звернення громадян", оскільки позивач у даному випадку правильно реалізувала надане законодавством право на отримання паспорту шляхом звернення до компетентного органу з відповідною заявою встановленого зразка та поданням передбачених чинним законодавством документів.
За умови подання до заяви позивачем документів, які подаються саме при намірі отримати паспорт громадянина України (що не заперечується відповідачем), твердження апелянта про те, що зазначена заява ОСОБА_2 не є заявою-анкетою встановленого зразка, колегія суддів розцінює як надмірний формалізм, наслідком чого стало порушення прав та інтересів заявника.
Крім цього відповідач однозначно був обізнаний із наміром заявника оформити та отримати оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, а не реалізувати передбачене нормами Законом України "Про звернення громадян" загальне право направляти звернення органу державної влади.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для захисту порушеного права ОСОБА_2 шляхом зобов'язати ГУ ДМС України в Одеській області в особі територіального підрозділу - Суворовського РВ у м. Одесі оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.
Твердження апелянта про втручання суду у дискреційні повноваження ГУ ДМС є неаргументовані, оскільки адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений повноваженнями, зокрема, щодо зобов'язання відповідача вчинити певні дії, або ж прийняти рішення, і це прямо убачається з пункту 4 частини другої статті 245 КАС України.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та не допустив порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи, і наведені в апеляційній скарзі доводи правильність рішення суду не спростовують.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга ГУДМС задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко
Суддя О.О.Димерлій
Суддя Ю.В.Осіпов