Справа № 826/16079/17 Суддя першої інстанції: Амельохін В.В.
23 лютого 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,
суддів Пилипенко О.Є., Собківа Я.М.,
секретаря Строяновської О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу в частині, за апеляційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року, -
Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» (далі - позивач, ПАТ «Укргазвидобування») звернулось у суд з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра) про визнання протиправним та скасування пункта 3 наказу «Про анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 24 листопада 2017 №519 та пунктів 1, 2, 10 та 11 додатку №3 до вказаного наказу в частині встановлення ПАТ «Укргазвидобування» термінів для усунення порушень законодавства про надра.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржуваний наказ прийнято у зв'язку з недопущенням до проведення перевірок, які відповідач мав намір провести на підставі наказів, які судом визнано протиправними та скасовано.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Свою позицію обґрунтовує тим, що ПАТ «Укргазвидобування», не допустивши посадових осіб Держгеонадра до проведення перевірки, допустило порушення умов користування надрами, а тому у відповідача були законні підстави для прийняття оскаржуваного наказу.
Відзиву на апеляційну скаргу не подано.
Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі пункта 2 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу потрібно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, з таких підстав.
Судом установлено, що відповідачем 24 листопада 2017 року прийнято наказ №519 «Про анулювання, зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», зокрема пунктом 3 якого встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра надрокористувачам, наведеним у додатку 3 до цього наказу, а саме: (що стосується ПАТ «Укргазвидобування») пункти 1, 2, 10 та 11 додатку №3 до наказу: ПАТ «Укргазвидобування» встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра, а саме: статті 6, 10, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статті 5 Угоди про умови користування надрами, під час промислової розробки Яблунівського родовища Полтавської області (спеціальний дозвіл на користування надрами від 14 липня 1999 року №1936), Східно-Полтавського родовища Полтавської області (спеціальний дозвіл на користування надрами від 05 квітня 2001 року №2430), Копилівського родовища Полтавської області (спеціальний дозвіл на користування надрами від 31 жовтня 2011 року №5410) та Березівського родовища Полтавської області (спеціальний дозвіл на користування надрами від 27 лютого 2014 року №5914).
Не погоджуючись із вказаним наказом, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, місцевий суд виходив з того, що оскаржуваний наказ не відповідає критеріям, визначеним пунктами 3, 8 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Держгеонадра є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та який діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 (далі - Положення №1174) (станом на момент прийняття оскаржуваного рішення).
Підпунктом 12 пункту 4 Положення №1174 передбачено, що Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.
Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1294 від 14 грудня 2011 року (станом на момент прийняття оскаржуваного наказу), органи державного геологічного контролю відповідно до покладених на них завдань здійснюють державний геологічний контроль за виконанням вимог щодо охорони надр під час проведення робіт з їх вивчення, дотриманням нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення і використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами, повнотою вивчення геологічної будови надр, гірничо-технічних, інженерно-геологічних, геолого-екологічних та інших умов вивчення родовищ корисних копалин, відповідністю геологорозвідувальних робіт і наукових досліджень державним контрактам і замовленням, а також проектам проведення таких робіт.
Державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) (станом на момент прийняття оскаржуваного наказу) заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
У частині 1 статті 4 Закону №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку (частина 3 статті 4 Закону №877-V).
Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи (частина 11 статті 4 Закону №877-V).
Згідно з частинами 1, 2, 6 статті 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина 7 статті 7 Закону №877-V).
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (частина 8 статті 7 Закону №877-V).
Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).
Розпорядження може передбачати застосування до суб'єкта господарювання санкцій, передбачених законом.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити такі відомості:
дату складення;
тип заходу (плановий чи позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
термін усунення порушень;
посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення;
найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування та місцезнаходження суб'єкта господарювання, а також прізвище, ім'я та по батькові його керівника чи уповноваженої ним особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід;
прізвище, ім'я та по батькові інших осіб, які взяли участь у здійсненні заходу.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п'яти робочих днів з дня складення акта надається суб'єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання, а другий примірник з підписом суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи щодо погоджених термінів усунення порушень вимог законодавства залишається в органі державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи від отримання розпорядчого документа щодо усунення порушень вимог законодавства він направляється рекомендованим листом, а на копії розпорядчого документа, який залишається в органі державного нагляду (контролю), проставляються відповідний вихідний номер і дата направлення.
Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку (частина 9 статті 7 Закону №877-V).
Відповідно до підпункту 7 пункту 6 Положення №1174 Держгеонадра для виконання покладених на Службу завдань має право: давати під час здійснення державного контролю за проведенням робіт з геологічного вивчення та раціонального і ефективного використання надр обов'язкові для виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства під час проведення зазначених робіт.
Зі змісту наведених норм чинного законодавства вбачається, що Держгеонадра має право для усунення виявлених порушень вимог законодавства під час проведення робіт з геологічного вивчення та раціонального і ефективного використання надр складати приписи, розпорядження, інші розпорядчі документи.
Проте оскаржуваний наказ не відповідає вимогам та не містить відомостей, встановлених частиною 9 статті 7 Закону №877-V, зокрема: типи заходу (плановий чи позаплановий); форми заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення; найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування та місцезнаходження суб'єкта господарювання, а також прізвище, ім'я та по батькові його керівника чи уповноваженої ним особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця щодо діяльності яких здійснювався захід; прізвище, ім'я та по батькові інших осіб, які взяли участь у здійсненні заходу.
На обґрунтування правомірності прийняття оскаржуваного наказу відповідачем надано суду копію ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 11 вересня 2017 року у справі №757/52593/17-к, наказу Держгеонадр від 26 вересня 2017 року №427, актів про недопущення до перевірки від 27 жовтня 2017 року №16/5413 та №15/2493, приписів від 27 жовтня 2017 року №12/16/5413 та №11/15/2493.
Водночас із вказаних приписів та актів про недопущення до перевірки убачається, що такі заходи проводились на виконання зазначеної ухвали слідчого судді та наказу Держгеонадр від 26 вересня 2017 року №427.
У той же час відповідачем надано суду копії подання від 27 жовтня 2017 року №7, №8 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №1936 від 14 липня 1999 року та №2430 від 05 квітня 2001 року, у зв'язку з невиконанням позивачем в установлені строки приписів від 17 жовтня 2017 року №10/14/2430 та від 17 жовтня 2017 року №9/13/1936 щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
Інших доказів правомірності прийняття оскаржуваного наказу відповідачем суду не надано.
Однак колегія суддів звертає увагу, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, у справі №826/12903/17 задоволено позов ПАТ «Укргазвидобування», визнано протиправними та скасовано накази Держгеонадр від 26 вересня 2017 року №№425, 426, 427, 428 «Про здійснення позапланової перевірки», приписи Держгеонадр від 29 вересня 2017 року №9/12/5410 та №8/11/5914.
Крім того, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2019 року, у справі №826/14360/17 позов ПАТ «Укргазвидобування» задоволено, визнано протиправними та скасовано приписи Держгеонадр від 27 жовтня 2017 року №11/15/2493 та №12/16/5413.
Відповідно до частини 4 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Зі змісту судового рішення у справі №826/12903/17 вбачається, що підставою для прийняття спірних наказів стала ухвала слідчого судді Печерського районного суду міста Києва Москаленка К.О. від 11 вересня 2017 року у справі №757/52593/17-к. Суд звернув увагу, що за висновком Великої Палати Верховного Суду в постанові від 23 травня 2018 року по справі 243/6674/17-к, ухвала слідчого судді про надання дозволу на проведення позапланової перевірки не передбачена Кримінальним процесуальним кодексом України. З огляду на що, суд не прийняв до уваги посилання відповідача на правомірність призначення перевірки, у зв'язку з чим накази від 26 квітня 2017 року №№425, 426, 427, 428 «Про здійснення позапланової перевірки», прийняті Державною службою геології та надр України, визнав протиправними та скасував.
Таким чином, ураховуючи, що під час розгляду справи №826/12903/17, у якій беруть участь ті самі особи, що і у справі, що переглядається, встановленими є обставини неправомірності наказів від 26 вересня 2017 року №№425, 426, 427, 428 «Про здійснення позапланової перевірки» прийнятих Держгеонадрами, наявні підстави, в силу статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, для звільнення від доказування ПАТ «Укргазвидобування» неправомірності прийняття таких наказів.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№23759/03 та №37943/06) зазначено, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC №26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy №33202/96).
У Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Водночас зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України« (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20 травня 2019 року (справа №417/3668/17).
За таких обставин, з огляду на протиправність наказів Держгеонадра від 26 вересня 2017 року №№425, 426, 427, 428 про проведення позапланової перевірки ПАТ «Укргазвидобування», що, як наслідок, не вказує на протиправність дій позивача з недопущення посадових осіб відповідача до здійснення таких заходів державного нагляду (контролю), суд першої інстанції дійшов правильного висновку про невідповідність оскаржуваного наказу критеріям, визначеним пунктами 3, 8 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, що є підставою для визнання рішення суб'єкта владних повноважень протиправним та скасування.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 33, 34, 139, 243, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Я.Б. Глущенко
Судді О.Є. Пилипенко
Я.М. Собків