22 лютого 2022 року
Київ
справа №640/14265/20
адміністративне провадження № К/9901/13255/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.12.2020 (головуючий суддя - П.О. Григорович)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2021 (головуючий суддя - І.О. Лічевецький, судді - О.М. Оксененко, В.П. Мельничук)
у справі № 640/14265/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України»,
про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, визнання протиправною та нечинною постанови в частині,
встановив:
Товариство з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України», в якому просило:
- визнати протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг під час прийняття постанови від 24.12.2019 № 3013 «Про встановлення тарифів для Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на регуляторний період 2020 - 2024 роки»;
- зобов'язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до порядку, визначеного статтею 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою Регулятора від 30.06.2017 № 866, переглянути тарифи, встановлені пунктами 1, 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.12.2019 № 3013 «Про встановлення тарифів для Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на регуляторний період 2020 - 2024 роки»;
- визнати протиправними та нечинними з моменту їх прийняття пункти 3, 4, 5 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.12.2019 № 3013 «Про встановлення тарифів для Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на регуляторний період 2020 - 2024 роки».
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що під час прийняття оскаржуваної постанови відповідачем порушено принципи діяльності та порядок організації роботи Регулятора, визначені статтями 3, 14, 15, 16 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»; принципи державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій, визначені статтями 8, 9 Закону України «Про природні монополії»; процедури прийняття нормативно-правового акту, визначені Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що в силу статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» свідчить про протиправність дій відповідача.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.12.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2021, у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» відмовлено повністю.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувана позивачем постанова є актом індивідуальної дії, адресованим Товариству з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України», тому саме зазначене товариство має право на судовий захист в даному випадку; а позивачем не визначено, які саме його права та законні інтереси порушені спірною постановою та які негативні наслідки має її прийняття. Крім того, вимоги позивача щодо зобов'язання відповідача переглянути тарифи, встановлені пунктами 1, 2 спірної постанови, суд першої інстанції вважає необґрунтованим втручанням у дискреційні повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
При ухваленні рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що при прийнятті постанови від 24.12.2019 № 3013 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг було дотримано процедуру, встановлену для прийняття рішень з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб'єктів природних монополій. З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 16.01.2019 у справі № 826/13850/17, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що постанова від 24.12.2019 № 3013 «Про встановлення тарифів для Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» не є нормативно-правовим актом, а є правовим актом індивідуальної дії, який за колом осіб поширюється лише на Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» і його контрагентів. Відтак, зазначена постанова не є регуляторним актом. Тому порядок її прийняття не визначається статтею 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Посилаючись на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 17.12.2019 у справі № 826/6713/18, суд апеляційної інстанції вказав, що вирішення питання про зобов'язання встановити економічно обґрунтований тариф на транспортування природного газу є необґрунтованим втручанням у дискреційній повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Разом з тим, судом апеляційної інстанції встановлено, що 17.12.2019 між Товариством з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» та Товариством з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» укладено договір транспортування природного газу, за умовами якого Оператор надає позивачеві послуги з транспортування природного газу, а розділом VII якого передбачено, що тарифи встановлюються Регулятором. З врахуванням чого, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про помилковість висновку суду першої інстанції про те, що у Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» відсутнє право на оскарження спірної постанови. Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що помилковий висновок суду першої інстанції не призвів до неправильного вирішення справи по суті, а тому залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач вказує пункти 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія».
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи, викладені у касаційній скарзі необґрунтованими та наголошує, що судами правильно встановлені обставини справи та ухвалено судові рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування відсутні.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, у відзиві на касаційну скаргу з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.
Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.
Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач зазначає, що при винесенні оскаржуваних судових рішень судами не було враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 07.10.2019 у справі № 826/15733/15 щодо віднесення постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про встановлення тарифів до нормативно-правових актів, у постанові від 08.05.2020 у справі № 826/7112/18 стосовно можливості застосування такого способу захисту як зобов'язання переглянути тарифи, що встановлюються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а також у постановах від 23.05.2018 у справі № 825/602/17, від 03.04.2020 у справі № 640/18866/18 щодо відсутності втручання у дискреційні повноваження органів, коли законом не визначена можливість такого органу обирати певний варіант поведінки.
Так, спірним питанням у справі № 826/14366/17 було визначення правової природи постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення Товариству з обмеженою відповідальністю «ЄВРО-РЕКОНСТРУКЦІЯ» на предмет наявності ознак нормативно-правового акту чи акту індивідуальної дії. З огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правової природи спірної постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Верховний Суд констатував, що дана постанова встановлює тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, її норми поширюються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування, що в свою чергу дає підстави вважати, що дана постанова є нормативно-правовим актом.
У справі № 826/826/15733/15 предметом розгляду було визнання незаконною та нечинною постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 03.03.2015 № 613 «Про встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення Публічному акціонерному товариству «Київенерго». За результатами розгляду справи та аналіз змісту даної постанови Верховний Суд вказав, що дана постанова встановлює тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, її норми поширюються на невизначене коло осіб та розраховані на неодноразове застосування, що вказує на те, що дана постанова є нормативно-правовим актом.
Предметом судового розгляду справи № 826/7112/18 було оскарження Публічним акціонерним товариством «Дніпрогаз» бездіяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з перегляду тарифу на послуги розподілу природного газу для Публічного акціонерного товариства «Дніпрогаз», визначеного постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 15.12.2016 № 2282, до економічно обґрунтованого. У цій справі Верховний Суд погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій відносно того, що тариф встановлений оскаржуваною постановою не може вважатись економічно обґрунтованим, а внаслідок таких дій відповідача, у позивача виникає заборгованість на користь власника природного газу (Публічного акціонерного товариства «НАК «Нафтогаз України») з незалежних від дій та волі позивача причин, що ставить його та власника природного газу в нерівні умови господарювання за договором на купівлю-продаж природного газу для потреб виробничо-технологічних витрат та відсутності компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв'язку зі зменшенням обсягів розподілу природного газу. Отже, у даному випадку позивач оскаржує бездіяльність відповідача щодо відмови у внесенні змін до оскаржуваної постанови, як акту індивідуальної дії, який безпосередньо стосується позивача.
Варто зауважити, що у справі № 825/602/17 позивач звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області з вимогами про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області видати дозвіл на розробку проекту землеустрою земельної ділянки площею 1,6 га для ведення особистого селянського господарства.
У справі № 640/18866/18 звернення позивача до суду обумовлено прийняттям Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) рішення про відмову у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва багатофункціонального комплексу.
Повертаючись до обставин справи № 640/14265/20, Верховний Суд зазначає, що судами встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Товариством з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» оскаржується постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, якою встановлено тарифи для Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на регуляторний період 2020-2024 роки.
З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що обставини цієї справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах № 826/14366/15, № 826/15733/15, № 826/7112/18, № 825/602/17, № 640/18866/18 не є подібними.
За правилами пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
Також, зі змісту ухвали Верховного Суду від 20.05.2021 слідує, що касаційне провадження у справі відкрито, зокрема, і з підстав, визначених пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Посилаючись на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України як на підставу касаційного оскарження скаржник вказує, що суд першої інстанції в ухвалі про прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження у справі зазначив, що позивачем заявлено позовну вимогу, яка згідно частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України належить до справ незначної складності та відповідно до частини першої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає розгляду за правилами спрощеного позовного провадження. На переконання позивача невірне тлумачення судами законодавчих актів призвело до порушення процесуальних норм, зокрема частини восьмої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
За змістом частини четвертої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах:
1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;
2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;
4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років»;
6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.
Частиною другої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
Дослідивши правову природу спірного рішення, суди попередніх інстанцій, з посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 16.01.2019 у справі № 826/13850/17, дійшли висновку, що оскаржувана постанова відповідача не є нормативно-правовим актом, а є правовим актом індивідуальної дії.
За таких обставин судом касаційної інстанції не встановлено порушення судом першої інстанції норм процесуального права при розгляді цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідно до частини другої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про закриття касаційного провадження у справі на підставі пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 327, 341, 343, 339, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ухвалив:
Закрити касаційне провадження № К/9901/13255/21 у справі № 640/14265/20 за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.12.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2021 у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЙЕ Енергія» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України», про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, визнання протиправною та нечинною постанови в частині.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко
Судді Л.О. Єресько
Н. М. Мартинюк