21 лютого 2022 року справа № 580/2128/21
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Паламар П.Г., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про визнання протиправною та скасування вимоги,
До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б.Вишневецького, 36) з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області (25006, м. Кропивницький, вул. Архітектора Паученка, 64/53) в якій просить визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020 року в частині пунктів 1.1, 1.2, 1.3, 2.1. 2.2, 2.3, 2.4, 2.6 розділу І та II письмової вимоги.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний висновок в даних пунктах є протиправним та підлягає до скасування, оскільки є неконкретизованим та прийнятий в супереч вимогам закону. Наголошено, що виплата заробітної плати, у тому числі і преміювання та матеріальної допомоги на оздоровлення здійснювалось в межах затверджених кошторисних призначень з урахуванням чинного законодавства, зокрема у відповідності до пункту 11 статті 23 Бюджетного кодексу України. Вказано, що пункти 2.1, 2.2, 2.3 оскаржуваної вимоги, то вони визначають загальні суми матеріальної шкоди місцевому бюджету та є похідними відповідно пунктів 1.1, 1.2, 1.3 вимоги. Щодо сплати ЄСВ при виплаті заробітної плати особі з інвалідністю у розмірі 8,41%, то установа не може керувати плинністю кадрів, тому під час планування видатків на заробітну плату та нарахування на заробітну плату, неможливо бути впевненим у кількості людей з інвалідністю, які працюватимуть в департаменті на момент нарахування заробітної плати, а тому з метою попередження порушення законодавства, видатки на оплату ЄСВ у 2019-2020 роках були заплановані у повному обсязі, а саме у розмірі 22%. Зазначено, що фактично, сума збитків, зазначена у пункті 2.4 вимоги, складається з різних сум ймовірних збитків під час виконання великої кількості договорів підрядів по різним об'єктам, підрядні роботи по яким проводилися різними підприємствами, про що описано в п. 2.9 акту ревізії «Видатки на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт», з яких правових підстав позивач має відобразити в своєму обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи по кожному, підряднику окремо, які де-факто прийняті у встановленому законом порядку, а відповідач у вимозі не зазначає і не конкретизує. Відповідач також вважає несплату фізичними особами коштів відновної вартості зелених насаджень збитками, нанесеними міському бюджету, однак фізична особа має сплатити відновну вартість зелених насаджень до реєстрації речового права на земельну ділянку, але після прийняття Черкаською міською радою відповідного рішення про відведення земельної ділянки у власність. Обов'язок оплати відновної вартості до прийняття такого рішення Черкаською міською радою відсутній, оскільки орган місцевого самоврядування з підстав визначених законом може відмовити у наданні земельної ділянки у власність. Із переліку фізичних осіб вказаному в акті, рішення про передачу земельної ділянки у власність було прийнято лише громадянам ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 , які на момент складання акту, - ОСОБА_4 та ОСОБА_2 сплатив кошти відновної вартості до міського бюджету. За таких обставин, вимоги відповідача є такими, що не можуть бути виконаними, а висновки акту ревізії №07-20/2, не відповідають нормам чинного законодавства.
Представник відповідача надав відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог, зазначивши при цьому, що всупереч вимог статей 19, 75, 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456, ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІІІ при проведенні розрахунку видатків на виплату заробітної плати на 2019 - 2020 роки завищено потребу в коштах на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення з урахуванням нарахувань на заробітну плату в наслідок розрахунку матеріальної допомоги на оздоровлення із середньомісячної заробітної плати. Наголошено, що в ході проведення ревізії по потребі в коштах за КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці” встановлено, що при проведенні розрахунку ЄСВ на фонд оплати праці застосовувалась ставка в розмірі 22%, в той час як в установі станом на 01.01.2019 року працювало 4 працівника-інваліда, станом на 01.01.2020 року - 5 працівників, які підтвердили свій статус відповідними довідками, на плановий фонд оплати праці яких необхідно було нараховувати ЄСВ в розмірі 8,41 %. Таким чином, на стадії складання бюджетних запитів у 2019 - 2020 років за КПКВК 1610160 «Керівництво і управління у відповідній сфері у містах (місті Києві), селищах, об'єднаних територіальних громадах» визначено недостовірні обсяги бюджетних показників, що призвело до їх завищення. Також зазначено, що за наслідками ревізії Черкаською місцевою прокуратурою враховуючи порушення викладені в акті ревізії внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань під №42021251010000003 від 19.01.2021 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст.191 КК України. Наголошено, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду відшкодування виявлених збитків, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
На виконання п. 8.48 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І півріччя 2020 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради за період з 01.01.2017 по 30.06.2020. За результатами проведеного контрольного заходу складено акт від 29.09.2020 №07-20/2, який підписано посадовими особами Департаменту архітектури із зазначенням про наявність заперечень. Заперечення розглянуто та прийнято частково (висновки на заперечення від 22.10.2020).
Ревізією у тому числі встановлено, що:
1.1 при проведенні розрахунків потреби в бюджетних коштах та плануванні видатків за КЕКВ 2110 «Оплата праці» та за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на 2020 рік завищено потребу в коштах на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення з урахуванням нарахувань на заробітну плату на загальну суму 703399,78 грн, в тому числі за КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 576557,20 грн та за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 126842,58 грн, чим порушено вимоги статей 19,75,116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456, ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-III.
1.2 в порушення ст. 19, 75, 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456, при проведенні розрахунків потреби в бюджетних коштах та плануванні видатків за КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" на 2020 рік завищена потреба в коштах на 2020 рік на суму 270449,94 грн.
1.3 при проведенні розрахунків потреби в бюджетних коштах та плануванні видатків за КЕКВ 2110 «Оплата праці» та за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на 2019 та 2020 роки завищено потребу в коштах на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення з урахуванням нарахувань на заробітну плату на загальну суму 775765,66 грн, чим порушено вимоги статей 19, 75, 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456, ч.5 ст.21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-ІІІ. Потребу за 2020 рік за КЕКВ 2111 «Заробітна плата» на суму 576557,20 грн та за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» на суму 126842,58 грн. станом на 30.06.2020 не профінансовано. Внаслідок зазначених порушень зайво отримано бюджетних коштів за відсутності потреби у бюджетних асигнуваннях за 2019 рік у загальній сумі 72365,88 гривень.
2.1 преміювання працівників Департаменту у грудні 2019 року до дня місцевого самоврядування на загальну суму 78800 грн. здійснено з порушенням вимог п. 11 статті 23 Бюджетного кодексу України, вимог ч. 13 ст. 8 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 № 2464-УІ, п. 22, п. 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ та п. 1.5 Положення про преміювання керівництва міської ради та її виконавчого комітету, а також працівників виконавчих органів Черкаської міської ради від 25.10.2016 № 2-1159. Внаслідок зазначеного порушення місцевому бюджету (Департаменту) завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
2.2 департаментом протягом січня 2017 - червня 2020 років проводилось нарахування та виплата матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам у розмірі середньомісячної заробітної плати, що суперечить вимогам ч. 4 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІІІ, що призвело до виплати допомоги на оздоровлення у завищеному розмірі 2546224,70 грн.
2.3 внаслідок допущених порушень із виплати заробітної плати Департаментом зайво нараховано та виплачено суму ЄСВ у розмірі 532591,31 грн.
2.4 проведеними в ході ревізії контрольними обмірами виконаних ремонтно-будівельних робіт вулично-дорожньої мережі міста Черкаси, перевіркою актів приймання виконаних робіт, дослідженням відібраних зразків (кернуванням) та зустрічними звірками встановлено, що в порушення вимог пункту п. 64 таблиці 21.1 ДБН В.2.3-4:2015 «Автомобільні дороги» Зміна №1, затвердженого наказом від 21.09.2015 № 234 Міністерства регіонального розвитку, пункту 20.8.10 ДБН В.2.3-4:2015 «Автомобільні дороги» Зміна № 1, пунктів 1.2, 5.4.16, 6.3.2.2, 6.4.3, 6.4.7 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правил визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, підрядними організаціями завищено обсяги та вартість виконаних робіт на загальну суму на загальну суму 15 422 953,24 грн. Враховуючи, що Департаментом в період з 01.01.2019 по 30.06.2020 прийнято і оплачеано акти приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ-2в в повному обсязі за рахунок коштів міського бюджету за КПКВ МБ 1617461 «Утримання та розвиток автомобільних доріг та дорожньої інфраструктури за рахунок коштів місцевого бюджету», міському бюджету збитків на відповідну суму. Зазначені порушення допущені директором департаменту Савіним А.О., начальником управління будівництва департаменту ОСОБА_5 , керівниками підрядних організацій - ПП «Дорстрой», ТОВ «Черкасиміськбуд», ПП «Черкаси-Інтерстрой» та ТОВ «Колтех-Транс», якими підписані відповідні акти приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ-2в. За результатами проведеної ревізії Департаментом разом з запереченнями надано відкориговані підрядниками акти приймання виконаних робіт по об'єктам, чим забезпечено усунення встановлених порушень на суму 2554483,78 грн.
2.6 в порушення п. 4 рішення сесії Черкаської міської ради від 12.06.2018 №2-3412 «Про розгляд електронної петиції від 11.02.2018 № Че/352-еп, п. 11 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2006 № 1045, внаслідок не проведення оплати відновної вартості зелених насаджень по земельних ділянках, наданих Черкаською міською радою у період з 2018-2020 років у постійне приватне користування фізичним особам, що призвело до недоотримання міським бюджетом коштів на суму 738698,50 гривень.
За результатами ревізії, з метою усунення встановлених порушень законодавства, на адресу Департаменту управлінням направлено вимоги (лист №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020) про усунення виявлених порушень.
Пунктом 1.1 Вимоги, Департамент зобов'язано забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Департаменту втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, спричинених внаслідок не дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам заробітної плати на загальну суму 4244430,87 грн. (з урахуванням сум інших встановлених порушень по оплаті праці).
Пунктом 1.2 Вимоги, Департаменту запропоновано ініціювати перед департаментом фінансової політики Черкаської міської ради зменшення асигнувань на здійснення видатків за КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" на 2020 рік на суму 270449,94 грн.
Пунктом 1.3 Вимоги, Департаменту запропоновано ініціювати перед департаментом фінансової політики Черкаської міської ради зменшення асигнувань на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення з урахуванням нарахувань на заробітну плату на загальну суму 72365,88 гривень.
Пунктом 2.1 Вимоги, Департаменту необхідно: - провести заходи щодо повернення зайво виплачених сум особами, які їх безпідставно отримали, в добровільному порядку відповідно до вимог чинного законодавства; - забезпечити відшкодування винною особою вказаних сум на користь Департаменту в добровільному порядку відповідно до вимог ст. 130 КЗпП України; - у випадку не забезпечення відшкодування у добровільному порядку відповідно до норм ст.136 КЗпП України, провести претензійно-позовну роботу у терміни визначені законодавством.
Пунктом 2.3 Вимоги, Департаменту необхідно: - провести заходи щодо повернення зайво виплачених сум особами, які їх безпідставно отримали, в добровільному порядку відповідно до вимог чинного законодавства; - забезпечити відшкодування винною особою вказаних сум на користь Департаменту в добровільному порядку відповідно до вимог ст. 130 КЗпП України; - у випадку не забезпечення відшкодування у добровільному порядку відповідно до норм ст.136 КЗпП України, провести претензійно-позовну роботу у терміни визначені законодавством; - привести у відповідність діючих норм законодавства зайво нарахований та перерахований, внаслідок переплати заробітної плати, розмір єдиного соціального внеску відповідно до вимог пп. 1 п. 1 ст. 7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 №2464-УІ шляхом проведення перерахунку та подання уточнюючої звітності.
Пунктом 2.4 Вимоги, Департаменту з метою відшкодування нанесених збитків Департаменту відповідно до норм ст. 218-219, 224-226 Господарського кодексу України, ст. 22 Цивільного кодексу України, необхідно виконати наступні дії: - відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт); - відшкодувати завищення вартості виконаних робіт шляхом звернення до підрядних організацій, в яких встановлено завищення вартості виконаних робіт, щодо добровільного повернення коштів в бюджет міста або безоплатного виконання додаткових обсягів робіт (за потреби) на суму 12868469,46 грн; - у випадку відмови здійснення відшкодування підрядною організацією нанесених збитків, забезпечити подання позову до суду.
Пунктом 2.6 Вимоги, Департаменту запропоновано: - забезпечити надходження коштів шляхом звернення до фізичних осіб, щодо добровільного повернення коштів (відновної вартості зелених насаджень) в бюджет міста на суму 738698,50 грн; - у випадку відмови здійснення відшкодування фізичними особами зазначених сум, забезпечити подання позовів до суду.
Позивач, вважаючи протиправними зазначені вимоги, звернувся з даним позовом до суду, за захистом порушених прав та інтересів зі сторони суб'єкта владних повноважень.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Частиною першою статті 2 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993 року №2939-XII (надалі - Закон №2939-XII) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (надалі - Порядок).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналізуючи чинне законодавство у сфері здійснення державного фінансового контролю суд вважає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
При вирішенні даного спору по суті, суд зазначає наступне.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов'язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Щодо вимоги Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020 року в частині спірних пунктів розділу II письмової вимоги суд зазначає таке.
Зі змісту оскаржуваної вимоги, в даній частині, позивачу запропоновано забезпечити відшкодування на користь Департаменту втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, спричинених внаслідок не дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення та відповідно сплати ЄСВ, а також ремонтно-будівельних робіт і сплати відновної вартості зелених насаджень, що викладено висновках Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.
Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради для усунення виявлених порушень.
З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому “законність” письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
Верховний Суд у постанові від 02.07.2020 року у справі № 826/1508/17 звернув увагу на те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.
Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об'єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз'яснень.
Аналогічна позиція викладена у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 28.04.2020 у справі 826/8741/16
Звертаючись до суду з позовом, позивач фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.
Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Держаудитслужбою, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.
Натомість, у справі, яка розглядається, Східний офіс Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області пред'явив вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки позивача, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов'язків особи, а лише фіксують певні факти.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 року у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 у справі № 804/2282/16.
Враховуючи викладене, суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування спірних пунктів вимоги, оскільки вони не мають імперативного характеру та не створюють правових наслідків для позивача.
Висновки аналогічного змісту були викладені Верховним Судом у постанові від 17.06.2021р. №0440/6907/18, у постанові від 20.02.2020 року у справі №826/7733/16 , від 30.07.2020 року у справі №817/663/18.
Зі змісту оскаржуваних пунктів вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім.
Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах, оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. За невиконання такої вимоги не може наступати і відповідальність, зокрема і та, про яку зазначено в оскаржуваній вимозі.
Тобто, збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення.
Враховуючи наведене вище, суд дійшов висновку про те, що звернення Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради з позовом про оскарження пунктів 2.1. 2.2, 2.3, 2.4, 2.6 розділу II вимоги управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020 року щодо забезпечення відшкодування на користь Департаменту втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, спричинених внаслідок не дотримання законодавства, є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню в цій частині.
Щодо вимоги Східного офісу Держаудитслужби в особі управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020 року в частині спірних пунктів розділу I письмової вимоги (здійснення коригування нарахувань) суд зазначає таке.
Щодо змісту встановленого порушення вимог частини 5 статті 21 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам позивача у розмірі середньомісячної заробітної плати, суд зазначає наступне.
Ревізією встановлено, що в порушення вимог ч. 5 ст. 21 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 року №2493-ІІІ нарахування і виплата матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради з урахуванням нарахувань на заробітну плату протягом січня 2017 - червень 2020 років проводилась в розмірі середньомісячної заробітної плати.
Частинами 3-4 ст. 21 Закону України від 07.06.2001 “Про службу в органах місцевого самоврядування” (далі - Закон №2493) передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України. Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.
Відповідно до ч. 5 ст. 21 Закону №2493 посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 “Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів” зі змінами та доповненнями (далі- Постанова №268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з додатками 48-54 і 57. Згідно з пунктом 2 Постанови №268 надано право керівникам органів, зазначених у пункті 1 Постанови №268, у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
Таким чином, Постановою № 268 визначено право, а не обов'язок керівників надавати працівникам матеріальну допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.
Суд наголошує, що Постанова №268 регулює умови оплати праці не тільки працівників органів місцевого самоврядування, а й працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, Законами про які (“Про державну службу”, “Про прокуратуру”, тощо) передбачена виплата матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати.
Водночас ч. 5 статті 21 Закону №2493 передбачено, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.
Зазначене не суперечить нормам Постанови № 268, оскільки не перевищує середньомісячної заробітної плати, водночас норма Постанови №268 про виплату допомоги у розмірі середньомісячного заробітку суперечить нормі ч. 5 ст. 21 Закону №2493.
Отже, з урахуванням того, що закон має вищу юридичну силу, підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі Закону та повинні відповідати йому, застосуванню належить норма ч. 5 ст. 21 Закону №2493, а тому порушення визначене у п. 1.3 вимоги, яке призвело до виплати допомоги на оздоровлення у завищеному розмірі 2546224,70 грн. мало місце і скасування в даній частині вимога не підлягає.
Щодо змісту встановленого порушення вимог частини 5 статті 8 Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування” від 08.07.2010 № 2464-УІ при нарахуванні ЄСВ у розмірі 22%, суд зазначає наступне.
Ревізією встановлено, що в порушення вимог ч. 5 ст. 8 Закону України ““Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування” при проведенні розрахунку ЄСВ на фонд оплати праці застосовувалась ставка в розмірі 22%, в той час як в установі станом на 01.01.2019 року працювало 5 працівників Департаменту, з яких 4 працівника підтвердили статус станом на 01.01.2019 року та 5 працівників підтвердили статус станом на 01.01.2020 при необхідній ставці ЄСВ у розмірі 8,41%.
Положенням ст. 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», а саме п. 1 ч. 1, відповідно до якої платником єдиного внеску є, зокрема, підприємства, установи та організації, інші юридичні особи, утворені відповідно до законодавства України, незалежно від форм власності, виду діяльності та господарювання, які використовують працю фізичних осіб на умовах трудового договору або на інших умовах, передбачених законодавством.
Згідно ч. 5 ст. 8 Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування” єдиний внесок для платників, зазначених у статті 4 цього Закону, встановлюється у розмірі 22 відсотки до визначеної статтею 7 цього Закону бази нарахування єдиного внеску.
При цьому, ч. 13 ст. 8 даного Закону № 2464-УІ визначено, що єдиний внесок для підприємств, установ і організацій, фізичних осіб - підприємців, у тому числі тих, які обрали спрощену систему оподаткування, в яких працюють особи з інвалідністю, встановлюється у розмірі 8,41 відсотка визначеної пунктом 1 частини першої статті 7 цього Закону бази нарахування єдиного внеску для працюючих осіб з інвалідністю.
Згідно листа Мінсоцполітики від 12.07.2013 №3204/0/10-13/039, підставою для застосування ставки в розмірі 8,41% є завірена копія довідки з акта огляду в медико-соціальній експертній комісії про встановлення групи інвалідності. Як наслідок роботодавець нараховує ЄСВ за ставкою 8,41 % на заробітну плату працівників осіб з інвалідністю з моменту встановлення групи інвалідності, але не раніше одержання такої довідки.
Таким чином, позивачем завищено фонд оплати праці з нараховування ЄСВ в розмірі 8,41 %, а тому порушення визначене у п. 1.2 вимоги, яке призвело до зайво нараховано та виплаченої суму ЄСВ у розмірі 532591,31 грн. мало місце і скасування в даній частині вимога не підлягає.
Щодо змісту встановленого порушення вимог п. 1.5 Положення про преміювання керівництва міської ради та її виконавчого комітету, а також працівників виконавчих органів Черкаської міської ради від 25.10.2016 № 2-1159 при нарахуванні і виплаті преміювання посадовим особам позивача у грудні 2019 року до дня місцевого самоврядування на загальну суму 78800 грн., суд зазначає наступне.
Ревізією встановлено, що в порушення вимог Положення про преміювання керівництва міської ради та її виконавчого комітету, а також працівників виконавчих органів Черкаської міської ради від 25.10.2016 № 2-1159, здійснено преміювання працівників Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради у грудні 2019 року до дня місцевого самоврядування на загальну суму 78800 грн., оскільки завищено потреби в коштах за КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці".
При здійсненні преміювання працівників, Департамент керується Положенням про преміювання керівництва міської ради та її виконавчого комітету, а також працівників виконавчих органів Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 25.10.2016 № 2-1159.
Відповідно до п. 1.5 Положення до Дня місцевого самоврядування може здійснюватися як разове додаткове преміювання у разі наявності економії фонду заробітної плати.
Згідно п. 22 Постанови КМУ від 28 лютого 2002 р. № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.
Головні розпорядники під час розгляду отриманих кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, зведення показників спеціального фонду кошторису, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів перевіряють: дотримання вимог законодавства, а також вказівок щодо складання кошторисів на плановий бюджетний період; дотримання режиму економії, включення до кошторисів бюджетних асигнувань, зумовлених характером діяльності установи; дотримання доведених у лімітних довідках річних обсягів бюджетних асигнувань та їх помісячного розподілу з урахуванням строків проведення окремих заходів і можливості здійснення відповідних видатків бюджету та надання кредитів з бюджету протягом бюджетного періоду; підтвердження показників розрахунками та економічними обґрунтуваннями. (п. 29 Постанови КМУ № 228).
Таким чином, виплата премії за грудень 2019 року відповідно до наказу директора департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради Савіна А.О. від 20.12.2019 року № 167 «Про додаткове преміювання працівників департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до Дня місцевого самоврядування» частково на суму 78800 грн проведено з порушенням вимог п. 11 статті 23 Бюджетного кодексу України за рахунок завищення потреби в коштах за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату», що суперечить вимогам ч. 13 ст. 8 Закону № 2464-У1 та п. 22, п. 29 Порядку N 228 та п. 1.5 Положення про преміювання керівництва міської ради та її виконавчого комітету, а також працівників виконавчих органів Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 25.10.2016 № 2-1159, що призвело до зайвого нарахування та виплати заробітної плати в сумі 78800 грн за грудень 2019 року та зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 17336 грн.
Таким чином, застосовуючи визначені ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 2 ст. 2 КАС України критерії правомірності рішень суб'єкта владних повноважень, суд вважає, що відповідач діяв правомірно, при прийнятті спірних пунктів вимоги “Про усунення виявлених порушень” №04-11-04-14/3710-2020 від 27.10.2020.
Доводи представника позивача про безпідставність винесення вимоги в даних пунктах є необгрунтованими та спростовуються матеріалами справи.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, з огляду на обгрунтованість п.2 оскаржуваної вимоги, приходить до висновку, що в задоволенні позовних вимог належить відмовити.
У відповідності до положень ст. 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 2, 5, 6, 14, 77, 241-246, 255, 263, 295, КАС України суд, -
В задоволенні адміністративного позову - відмовити.
Копію рішення направити учасникам справи.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення суду.
Суддя Петро ПАЛАМАР