ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
11 грудня 2018 року № 826/25702/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Бояринцевої М.А., суддів: Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державної служби геології та надр України до Державної аудиторської служби України про визнання незаконним та скасування рішення, визнання протиправними дій,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна служба геології та надр України (далі - позивач) з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач) та просить суд:
- визнати неправомірним дії Державної фінансової інспекції України;
- визнати протиправними та скасувати вимоги Державної фінансової інспекції України від 06.11.2015 року №07-14/1109 та №07-14/1112 про порушення бюджетного законодавства, виявлених при проведенні ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Державної служби геології та надр України з 01.07.21012 року по 31.12.2014 року.
Мотивуючи позовні вимоги позивач серед іншого зазначає, що висновки, у тому числі щодо наявності порушень, є необґрунтованими та незаконними.
Відповідач проти позову заперечив з підстав, які викладені у письмових запереченнях, що долучені до матеріалів справи.
В судовому засіданні 04.04.2018 року судом ухвалено про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.
Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд встановив наступне.
Відповідно до пункту 2.13 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2015 року Державною фінансовою інспекцією України проведено ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Державної служби геології та надр України за період з 01.07.2012 року по 30.06.2015 року, якою встановлено низку порушень, що відображено в акті ревізії від 29.09.2015 року №07-22/46.
За наслідком проведення державного фінансового контролю Державної служби геології та надр України відповідачем прийнято попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року (т. 1, а.с. 48-49) у якому зазначено, що під час ревізії встановлено, що позивачем не перераховано до державного бюджету 50% коштів, отриманих у період з 01.07.2012 року по 08.08.2012 року від продажу геологічної інформації на суму 1 294 450, 74 грн., на порушення п. 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.1995 року №423 (далі - Положення №423) та Постанови Кабінету Міністрів України від 25.06.2001 року № 702 «Про порядок використання коштів, отриманих органам державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» (далі - Постанова №702), у редакції чинній до 08.08.2012 року, що відповідно до п. 40 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням. Таким чином, державним бюджетом недоотримано коштів в сумі 1 294 450, 74 грн. та, як наслідок йому завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Також на порушення п. 13 Положення №423 та Постанови №702 ( у редакції, чинній до 08.08.2012 року), що відповідно до п. 40 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням, із загальної суми надходжень від продажу конкурсної документації (відповідно до експертного висновку від 01.06.2012 року), вартість складає 100% з геологічної інформації.
Відповідач також зазначив у попереджені №07-14/1112 від 06.11.2015 року, що позивачем не перераховано до державного бюджету 25 мільйонів гривень (50% коштів отриманих, за геологічну ну інформацію), чим завдано державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму та керуючись ст. 113, п. 1 ч. 1 ст. 117, ч. 1 ст. 118 Бюджетного кодексу України, Державна фінансова інспекція України вимагала усунути порушення бюджетного законодавства та повідомити її про виконання у термін до 26.11.2016 року.
Крім того, Державною фінансовою інспекцією України прийнято вимогу «Про усунення порушень» від 06.11.2015 року №07-14/1109 (т. 1, а.с. 50-51), у якій зазначено наступне.
Ревізією встановлено, що Держгеонадрами зайво відшкодовані витрати на утримання орендованого майна на суму 376 275,45 грн. через безпідставне включення Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» (далі - ДНВП «Геоінформ України») таких витрат до актів здачі-прийняття робіт, чим порушено вимоги 527 Цивільного кодексу України, п. 1.1 та п. 2.1.1 договорів про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендного нерухомого майна від 14.03.2012 № 1, від 28.05.2013 № 150, від 03.06.2014 № 15, від 23.04.2015 № 43 та п. 11 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.1995 № 786 (далі - Методика № 786). Як наслідок, державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Також ревізією встановлено, що на порушення п. 1 ст. 936, п. 1 ст. 942 Цивільного кодексу України, п. 2.1.3 та п. 4.3 договору відповідального зберігання від 25.12.2012 б/н ТОВ «Беніш Джі Пі еС Україна» не забезпечено належне зберігання майна Служби на загальну суму 3 485 295, 60 гривні.
На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 15 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 №310, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальним органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 відповідачем вимагалося:
- усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку;
- вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копії первинних, розпорядчих та інших документів надати Держфініспекції до 04.12.2015 року.
Державна служба геології та надр України у позовній заяві зазначає, що висновки відповідача про порушення ним п. 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.1995 року №423 та Постанови Кабінету Міністрів України № 702 «Про порядок використання коштів, отриманих органам державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри» та наполягання на цьому Державною фінансовою інспекцією є її протиправними діями, оскільки серед іншого, нею не враховано пояснення позивача щодо неповноти (менше 50%) перерахування до Державного бюджету України надходжень, одержаних від надання у користування та продажу геологічної інформації, яка є державною власністю.
З огляду на вказані висновки, позивач вважає, що висновки Державної фінансової інспекції України у попереджені №07-14/1112 від 06.11.2015 року є хибними та незаконними.
Що ж стосується вимоги відповідача від 06.11.2015 року №07-14/1109 Державна служба геології та надр України вказує, що діяла в порядок та спосіб визначений законодавством, та зважаючи на це, позивач не може усунути порушення, вчиненні ТОВ «Беніш Джі Пі еС Україна».
Вирішуючи спір по суті суд керується положеннями чинного законодавства, яке діяло на час виникнення спірних правовідносин та звертає увагу на наступне.
Так, згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 26.01.1993 року № 2939-XII «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів.
За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до п. 4.3 Положення про територіальні органи Державної фінансової інспекції України та їх підрозділи, затвердженого наказом Міністерством фінансів України № 1236 від 03.10.2011 року, інспекція відповідно до покладеного на неї завдання: вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Таким чином, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків. В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, що розглядається, Держфінінспекцією пред'явлено попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року та вимогу «Про усунення виявлених порушень» від 06.11.2015 року №07-14/1109.
Досліджуючи позовні вимоги в частині вимоги «Про усунення виявлених порушень» від 06.11.2015 року №07-14/1109, яка вказує на збитки, їхній розмір та зобов'язує усунути позивача відповідні порушення, суд звертає увагу на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи, яким є позивач у справі, про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 15.04.2014 року, 13.05.2014 року та Верховним Судом у постановах 30.01.2018 року у справі №814/3964/15, від 20.02.2018 року у справі №822/2087/17, від 25.05.2018 року у справі №810/1412/14.
Крім того, подібна правова позиція викладена у поставної Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17.
Оцінюючи правомірність попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року та дій відповідача в цій частині суд зазначає наступне.
Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як вже було зазначено вище, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.
В той же час, частиною 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Тобто, орган державного фінансового контролю має право пред'являти безпосередньо вимоги, а не приймати попередження.
В даному випадку, суд звертає увагу, що попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року за своїм змістом є по суті вимогою, однак викладена вона не у спосіб та не в межах повноважень, які надані Держфініспекції.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного суд приходить до висновку, що дії відповідача в частині прийняття попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року є про протиправними.
Разом з цим, враховуючи висновки викладені судом вище щодо того, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи, яким є позивач у справі, про визнання вимоги протиправною та зважаючи на те, що Держфініспекція при прийнятті попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року діяла не в спосіб та не в межах, наданих їх повноважень, суд приходить до висновку, що попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року не створює жодних прав та обов'язків для Державної служби геології та надр України.
Водночас, суд оцінюючи посилання позивача на рішення у справі №826/657/13-а щодо вирішення спору в аналогічних правових відносинах звертає увагу на те, що вказаним рішенням досліджено правові відносини за період I півріччя 2012 року, у той час коли, спірна вимога та попередження складено щодо іншого періоду.
Додатково слід звернути увагу, що зазначене рішення в адміністративній справі №826/657/13-а не впливає на розгляд по суті даної адміністративної справи.
Відповідно до частини 1 статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Беручи до уваги вище викладене, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову частково.
Згідно частини 1 ст. 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Відповідно до частини 3 статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Враховуючи те, що адміністративний позов підлягає до задоволення частково, то судові витрати підлягають відшкодуванню позивачу пропорційно задоволених вимог.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 73, 77, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов Державної служби геології та надр України (03057, м. Київ, вул. Єжена Потьє, б. 16, код ЄДРПОУ 37536031) до Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, б. 4, код ЄДРПОУ 40165856) задовольнити частково.
2. Визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є Державна аудиторська служба України, щодо прийняття попередження №07-14/1112 від 06.11.2015 року.
3. В інший частині позову - відмовити.
4. Судові витрати в розмірі 1 218 (одна тисяча двісті вісімнадцять) грн. 00 коп. присудити на користь Державної служби геології та надр України (03057, м. Київ, вул. Єжена Потьє, б. 16, код ЄДРПОУ 37536031) за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. П. Сагайдачного, б. 4, код ЄДРПОУ 40165856).
Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII) до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Головуючий М.А. Бояринцева
Судді І.П. Васильченко
Н.Г. Вєкуа