Справа № 420/15225/20
17 лютого 2022 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Цховребової М.Г., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом депутата Болградської районної ради ОСОБА_1 до Болградської районної ради Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення, -
встановив:
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов депутата Болградської районної ради ОСОБА_1 до Болградської районної ради Одеської області, в якому позивач просить:
- визнати протиправним та нечинним рішення Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання від 17 грудня 2020 року «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання».
Ухвалою суду від 27.01.2021 року: відкрито провадження в адміністративній справі; вирішено розгляд справи проводити в порядку загального позовного провадження.
Учасники справи належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, призначеного на 25.08.2021 року. (т.2 а.с.11-13) 25.08.2021 року представником позивача до суду подано заяву, вхід. № 46259/21, в якій останній просить розгляд справи продовжити без участі позивача та його представника. Також 25.08.2021 року на електронну адресу суду від представника відповідача надійшла заява про розгляд справи в порядку письмового провадження, вхід. № ЕП/22598/21.
Виходячи з наведеного, керуючись положеннями ч. 3 ст. 194, ч.ч. 1, 3, 9 ст. 205 КАС України, суд дійшов висновку про можливість розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Згідно зі змістом позовної заяви та відповіді на відзив, позивач обґрунтовує заявлені вимоги, із зазначенням таких фактичних обставин:
- 25 листопада 2020 року було проведено першу сесію Болградської районної ради Одеської області VIII скликання, на якій відбулося визнання повноважень депутатів ради нового скликання. ОСОБА_1 було офіційно вручене посвідчення депутата та він приступив до виконання своїх обов'язків;
- 17 грудня 2020 року відбулась друга сесія Болградської районної ради Одеської області VIII скликання, на якій було прийнято ряд рішень, зокрема, про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання;
- проте, рішення Болградської районної ради Одеської області VIII скликання від 17 грудня 2020 року про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання є протиправним та повинно бути визнано нечинним з огляду на наступне;
- оскільки наявні порушення процедури скликання сесії Болградської районної ради та оприлюднення проектів рішень;
- адже, відповідно до ч. 10 ст. 46 «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради;
- в порушення зазначених норм, рішення про скликання сесії ради 17 грудня 2020 року не було жодним чином доведено до відома депутатів, зокрема ОСОБА_1 , і населення за 10 днів до сесії та взагалі;
- 14 грудня 2020 року, тобто за 3 дні до сесії, на електрону адресу ОСОБА_1 було надіслано лише проект рішення про затвердження Регламенту та проект самого Регламенту, однак несвоєчасне надсилання такого проекту рішення, порушило права ОСОБА_1 та позбавило його можливості належним чином підготуватись до розгляду відповідного питань;
- порушення процедури скликання другої сесії Болградської районної ради Одеської області VIII скликання, свідчить і про протиправність рішень, прийнятих за результатом проведення такої сесії;
- у частині третій статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», міститься вимога про те, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття;
- всупереч наведеним нормам, рішення про затвердження Регламенту Болградської районної ради та, відповідно, сам Регламент Болградської районної ради не було належним чином оприлюднено;
- невідповідність прийнятого рішення вимогам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- Регламент Болградської районної ради Одеської області VIII скликання не відповідає вимогам Конституції України, Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в частині визначення прав та повноважень депутатів ради, а тому рішення про його затвердження повинно бути визнано протиправним та нечинним;
- згідно п. 4 ст. 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» рада, до якої обрано депутата, має право заслуховувати його звіти про виконання рішень ради, на пленарних засіданнях періодично інформує депутатів місцевої ради про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів;
- проте, згідно Регламенту, затвердженого рішенням від 17 грудня 2020 року, в підпункті 13 пункту 2.4.2. передбачено, що депутат має право за попереднім погодженням з головуючим оголошувати на засіданнях районної ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони, на думку депутата, мають суспільне значення;
- пункт 2.5.4. Регламенту викладений в наступній редакції: районна рада має право заслуховувати звіти депутата про виконання рішень та доручень ради. Тобто районна рада не визначила в Регламенті свій обов'язок інформувати депутатів про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів;
- пункт 2.7.1. Регламенту звужує коло питань, з яких депутат може звертатись із депутатським запитом, закріпивши положення, що депутатський запит - вимога депутата з питань, які віднесені до компетенції районної ради, в той час, як ч. 1 ст. 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не містить такого обмеження;
- крім того, прийнятим Регламентом обмежується право депутатів вносити на розгляд ради проекти рішень;
- аналізуючи положення Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» жодних обмежень на внесення на розгляд ради та її органів проектів рішень, не міститься;
- в той час, пунктом 4.5 розділу IV Організація роботи районної ради описана процедура підготовки питань для розгляду на сесії районної ради;
- зокрема, п. 4.5.4. передбачено, що проект рішення районної ради, завізований автором проекту, повинен бути погоджений: заступником голови районної ради; керуючим справами районної ради; юридичною службою районної ради; посадовими особами райдержадміністрації. Порядок погодження проекту рішення районної ради встановлює керуючий справами районної ради;
- розгляд на сесії районної ради проекту рішення, не погодженого в порядку, встановленому цим підпунктом, не допускається, крім випадків, передбачених пунктом 4.4.4. Регламенту;
- пунктом 4.4.4. Регламенту передбачено, що у виняткових випадках пропозиції до порядку денного сесії районної ради можуть бути включені до порядку денного лише за погодженням з головою районної ради;
- таким чином, аналізуючи положення прийнятого Регламенту можна дійти висновку, що частина його положень не відповідає вимогам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та значно звужує права депутатів ради;
- у своєму відзиві відповідач - Болградська районна рада фактично визнала, що нею було порушено такі строки;
- так, представником Болградської районної ради було констатовано, що Розпорядження голови Болградської районної ради від 07 грудня 2020 року № 77-Р «Про скликання другої сесії Болградської ради Одеської області VIІI скликання» було опубліковано 08 лютого 2020 року (ймовірно, відповідач мав на увазі 08 грудня 2020 року) на офіційному веб-сайті Болградської районної ради;
- однак, відповідач помилково вважає, що з огляду на це, рішення про скликання другої сесії Болградської районної ради Одеської області VIІI скликання було доведено до депутатів та населення за 10 днів до сесії, оскільки 08 грудня 2020 року - це за 9 днів до 17 грудня 2020 року , а не за 10 днів;
- таким чином, наведене свідчить про порушення відповідачем ч. 10 ст. 46 «Про місцеве самоврядування в Україні» та не спростовується, а навпаки - підтверджується представником Болградської районної ради Одеської області;
- відповідач у відзиві вказує, що проект оскаржуваного рішення було оприлюднено 11 грудня 2020 року, тобто за 6 днів до дати його розгляду з метою прийняття;
- проте, жодних належних доказів того, що такий проект дійсно було оприлюднено 11 грудня 2020 року не наводиться. Більш того, сайт, на який посилається відповідач як на офіційний, не відображається шляхом пошуку у браузері, а тому не можна вважати, що він є загальнодоступним;
- однак, навіть якщо припустити, що проект рішення було оприлюднено 11 грудня 2020 року, то такий строк також є порушеним та таким, що не відповідає вимогам ч. 3 ст. 15 Закону України ««Про доступ до публічної інформації», що не спростовано відповідачем;
- як вже було зазначено у позовній заяві, 14 грудня 2020 року, тобто за 3 дні до сесії, на електрону адресу ОСОБА_1 було надіслано лише проект рішення про затвердження Регламенту та проект самого Регламенту, однак несвоєчасне надсилання такого проекту рішення, порушило права ОСОБА_1 та позбавило його можливості належним чином підготуватись до розгляду відповідного питань;
- отже, порушення строку оприлюднення проекту такого рішення може свідчити, що депутати були позбавленні можливості належним чином ознайомитись з проектом, перевірити його на відповідність нормам чинного законодавства, що в подальшому призвело до прийняття протиправного рішення;
- однак, у даному спорі, що виник між ОСОБА_1 та Болградською районною радою Одеської області, чітко вбачається порушення прав позивача прийняттям оскаржуваного рішення, оскільки ним порушено його права як депутата Болградської районної ради, оскільки положення Регламенту, затвердженого таким рішенням обмежують коло прав депутата місцевої ради, закріплених в Законах України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- крім того, чітко вбачається механізм відновлення порушеного права у разі задоволення позовних вимог - а саме акт, який обмежує права ОСОБА_1 як депутата ради буде визнано нечинним;
- більш того, відповідно до Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України від 26.05.2010 р. № 753/11/13-10 Про розв'язання спорів, що виникають з відносин публічної служби, «порушення вищевикладеного порядку скликання сесії сільської, селищної або міської ради та процедури підготовки питань до розгляду на сесії призводить до прийняття протиправних рішень;
- порушення в даному випадку порядку скликання сесії ради та процедури підготовки до розгляду на сесії проектів рішень, зокрема проекту рішення про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області, призвело до прийняття протиправного рішення, яке суперечить вимогам Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування». А оскільки ОСОБА_1 є депутатом Болградської районної ради Одеської області, то такий нормативно-правовий акт породжує у нього певні права й обов'язки, оскільки ОСОБА_1 є тим суб'єктом, щодо якого його застосовано;
- щодо невідповідності прийнятого рішення Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування»;
- так, у своїй позовній заяві ОСОБА_1 наводить наступні пункти регламенту, які, на його думку, є такими, що не відповідають нормам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування»;
- згідно Регламенту, затвердженого рішенням від 17 грудня 2020 року, в підпункті 13 пункту 2.4.2. передбачено, що депутат має право за попереднім погодженням з головуючим оголошувати на засіданнях районної ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони, на думку депутата, мають суспільне значення;
- пункт 2.5.4. Регламенту викладений в наступній редакції: районна рада має право заслуховувати звіти депутата про виконання рішень та доручень ради. Тобто районна рада не визначила в Регламенті свій обов'язок інформувати депутатів про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів;
- пункт 2.7.1. Регламенту звужує коло питань, з яких депутат може звертатись із депутатським запитом, закріпивши положення, що депутатський запит - вимога депутата з питань, які віднесені до компетенції районної ради, в той час, як ч. 1 ст. 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не містить такого обмеження;
- крім того, прийнятим Регламентом обмежується право депутатів вносити на розгляд ради проекти рішень;
- так, зокрема, п. 6 ч. 2 ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено право депутатів на внесення на розгляд ради та її органів проектів рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них;
- аналізуючи положення Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» жодних обмежень на внесення на розгляд ради та її органів проектів рішень, не міститься;
- в той час, пунктом 4.5 розділу IV Організація роботи районної ради описана процедура підготовки питань для розгляду на сесії районної ради;
- зокрема, п. 4.5.4. передбачено, що проект рішення районної ради, завізований автором проекту, повинен бути погоджений: заступником голови районної ради; керуючим справами районної ради; юридичною службою районної ради; посадовими особами райдержадміністрації. Порядок погодження проекту рішення районної ради встановлює керуючий справами районної ради;
- розгляд на сесії районної ради проекту рішення, не погодженого в порядку, встановленому цим підпунктом, не допускається, крім випадків, передбачених пунктом 4.4.4. Регламенту;
- пунктом 4.4.4. Регламенту передбачено, що у виняткових випадках пропозиції до порядку денного сесії районної ради можуть бути включені до порядку денного лише за погодженням з головою районної ради;
- в той час, представником відповідача наводиться порівняльна таблиця лише щодо пунктів 2.1.1, 2.1.2., 2.5.4., 2.8.2., 2.7.1., 2.4.1., 2.4.2., 2.4.3., 2.4.4. Регламенту;
- що стосується п. 4.5.4 Регламенту, то представник відповідача, в обґрунтування відповідності такого пункту Регламенту вимогам чинного законодавства України посилається на главу 5 «Погодження управлінських документів» наказу Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 «Про затвердження Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях»;
- однак, посилання на такий наказ є недоречним, у зв'язку із наступним;
- таким чином, з системного аналізу наведених норм вбачається, що акт органу місцевого самоврядування та управлінський документ органу місцевого самоврядування - це різні поняття, і їх створення регламентується різними процедурами, а тому, розділ 5 «Погодження управлінських документів» наказу Міністерства юстиції України 18.06.2015 № 1000/5 не має жодного відношення до рішень органу місцевого самоврядування, які приймаються депутатами шляхом голосування;
- відтак, права депутатів місцевої ради, закріпленні Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не можуть бути обмежені будь-якими іншими нормативно-правовими актами, зокрема, Регламентом чи будь-якими підзаконними нормативно-правовими актами;
- що стосується посилання представника відповідача на Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55, то варто зауважити, що орган місцевого самоврядування, яким є Болградська районна рада Одеської області, не відноситься до органів виконавчої влади, а тому така інструкція не поширює на неї свою дію.
Згідно з відзивом на позовну заяву, відповідач вважає позовні вимоги позивача необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, із зазначенням таких фактичних обставин:
- щодо процедури порушення скликання сесії Болградської районної ради та оприлюднення проектів рішення:
- рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради відповідно до частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункту 4.3.6 розділу « 4.3. Порядок скликання сесії районної ради» Регламенту Болградської районної ради Одеської області VII скликання (який діяв до моменту прийняття Регламенту VIII скликання);
- розпорядження голови Болградської районної ради від 07 грудня 2020 року № 77-Р «Про скликання другої сесії Болградської районної ради Одеської області VIII скликання» було опубліковано 08 лютого 2020 року на офіційному веб-сайті Болградської районної ради: http://bolgrad-rada.odessa.gov.ua/index.php, що підтверджується даними з сайту. Рішення про скликання другої сесії Болградської районної ради Одеської області VIII скликання було доведено до депутатів та населення за 10 днів до сесії;
- проект рішення «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання» був оприлюднений на офіційному веб-сайті Болградської районної ради 08 грудня 2020 року, що підтверджено даними з веб-сайту;
- для взаємодії з депутатським корпусом працівниками виконавчого апарату Болградської районної ради використовуються засоби мобільного зв'язку, SMS-повідомлення, електронна пошта, мобільний додаток Viber;
- 11 грудня 2020 року на електронні пошти депутатів додатково для зручності у роботі працівниками виконавчого апарату районної ради було надіслано посилання на сторінку офіційного веб-сайту районної ради, де оприлюднені проекти рішень чергової сесії;
- Болградська районна рада Одеської області звертає увагу суду на те, що з метою розробки Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання була створена депутатська робоча група з підготовки Регламенту, Положення про постійні комісії та Положення про Президію Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання, склад якої затверджено рішенням Болградської районної ради Одеської області від 25 листопада 2020 року № 6-VIII «Про створення депутатської робочої групи з підготовки Регламенту, Положення про постійні комісії та Положення про Президію Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання». Оскільки процес розробки положень Регламенту досить клопіткий, потребував немало часу для опрацювання тексту документу, а також узгодження з усіма членами робочої групи. Доопрацьований проект рішення був оприлюднений 11 грудня 2020 року;
- відповідно до частини 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (абзац перший частини третьої статті 15 із змінами, внесеними згідно із Законом № 890-IX від 15.09.2020). При цьому, якщо спеціальними законами передбачено інші терміни та процедура оприлюднення проектів актів, ніж у статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», то, вважаємо, мають дотримуватися вимоги спеціальних законів. Слід зауважити, що відповідно до статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради має право, зокрема, вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них. Статтею 30 вказаного Закону встановлено, що ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Тобто, депутатська робоча група з підготовки Регламенту, Положення про постійні комісії та Положення про Президію Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання до складу якої входили депутати Болградської районної ради Одеської області, керуючись положеннями Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад» могла винести на розгляд сесії Болградської районної ради проект рішень з питань, що належать до їх відання та поправки до нього без попереднього оприлюднення;
- відповідно до статті 152 Конституції України: «Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності». Конституцією України не передбачено процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності рішень органів місцевого самоврядування, а встановлюється відповідною радою. Надання висновків щодо конституційності процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності рішення Болградської районної ради Одеської області від 17 грудня 2020 року №12-VIII «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання» відповідно до статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» належить до повноважень Конституційного Суду України;
- з метою дотримання процедури розгляду та ухвалення рішення Болградської районної ради Одеської області від 17 грудня 2020 року №12-VIII «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання», проект рішення з цього питання спочатку розглядався на спільному засіданні постійних комісії районної ради, а вже потім був винесений на розгляд сесії;
- щодо невідповідності прийнятого рішення вимогам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- статтею 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено в якості основної гарантії депутатської діяльності непорушність повноважень депутата місцевої ради та забезпечення умов для їх здійснення. Відповідне положення статті 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено у пункті 2.1.2 Регламенту;
- Регламент не обмежує та не позбавляє депутата Болградської районної ради користуватись усією повнотою повноважень, передбачених Конституцією, законами України та іншими підзаконними нормативно-правовими актами у сфері повноважень органів місцевого самоврядування.;
- права депутатів відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» усі враховані положеннями Реламенту. На підставі пункту 6 частини 2 статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та підпункту 6 пункту 2.4.2 Регламенту свої пропозиції та зауваження до проекту рішення, що був наданий на розгляд депутатів, надали депутати ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_1 . За кожну окрему пропозицію та зауваження було проведено окреме голосування, що підтверджується протоколами голосування, що формуються автоматично системою «VIBOR-900»;
- щодо підготовки питань для розгляду на сесії районної ради. Положення Законів України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачають особливої процедури внесення на розгляд сесії районної ради проектів рішень, але як вже зазначалось при розробці Регламенту враховувались не лише зазначені вище Закони, але й інші нормативно-правові акти, що застосовуються органами місцевого самоврядування у своїй діяльності. При підготовці проекту рішення враховано аналіз Регламенту VII скликання та пропозиції виконавчого апарату з огляду на тривалий досвід у цій сфері;
- глава 5 «Погодження управлінських документів» наказу Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року №1000/5 «Про затвердження Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях» передбачає, що:
« 1. У разі виникнення потреби у проведенні оцінки доцільності створення документа, його обґрунтованості та відповідності законодавству здійснюється погодження проекту документа.
2. Погодження може здійснюватись як в установі посадовими особами, які відповідно до їх компетенції вирішують питання, порушені в проекті документа (внутрішнє погодження), так і за її межами іншими заінтересованими установами (зовнішнє погодження).
3. Внутрішнє погодження оформляють шляхом проставляння візи, яка оформляється відповідно до ДСТУ 4163-2003 і включає: особистий підпис, ініціали (ініціал імені) і прізвище посадової особи, яка візує документ, дату візування. У разі потреби може бути зазначена посада особи, яка візує документ.
4. Візи проставляються на примірниках документів, що залишаються в установі. Проекти розпорядчих документів візуються на першому примірнику.
У деяких випадках допускається поаркушне візування документів. Види документів, що потребують поаркушного візування, зазначаються в інструкції з діловодства установи.
5. Зауваження і пропозиції до проекту документа викладаються на окремому аркуші, про що на проекті робиться відповідна відмітка.
Про наявність зауважень обов'язково повідомляють особі, яка підписує документ.
6. Перелік посадових осіб, які повинні завізувати документ в установі, визначає працівник, який створює документ, виходячи з його змісту.
7. Внутрішнє погодження проекту документа залежно від його змісту проводиться в такій послідовності: працівником, який підготував документ, керівником структурного підрозділу, в якому його створено, функціональними, територіальними підрозділами (за необхідності), посадовими особами, які зазначені в проекті документа як виконавці, фінансовим підрозділом або головним бухгалтером (бухгалтером) (якщо проект документа стосується фінансових питань), керівником юридичної служби (юристом) (у разі погодження проектів нормативно-правових актів, організаційних та розпорядчих документів установи), заступником керівника установи, який відповідає за питання, що містяться в проекті документа.
8. Порядок візування певних видів документів зазначається в інструкції з діловодства установи»;
- відповідні положення передбачені пунктами 56-66 розділу «Візи та гриф погодження для документів, що створюються у паперовій формі» Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55, а саме:
« 56. Погодження документа у разі потреби може здійснюватися як в установі (внутрішнє), так і за її межами іншими заінтересованими установами (зовнішнє).
57. Внутрішнє погодження документа оформлюється шляхом проставляння візи. Віза включає особистий підпис, власне ім'я і прізвище особи, яка візує документ, дату візування із зазначенням у разі потреби найменування посади цієї особи.
58. Віза проставляється на лицьовому або в разі, коли місця на лицьовому боці останнього аркуша недостатньо, на зворотному боці останнього аркуша проекту документа. Візи проставляються на паперових примірниках документів, що створюються у разі наявності підстав, які визнаються обґрунтованими для створення установою документів у паперовій формі, та залишаються в установі»;
- з огляду на це, процедура погодження проектів рішення передбачена п. 4.5.4 Регламенту цілком відповідає нормам діючого законодавства та лише впорядковує її проходження в виконавчому апарату районної ради;
- аналогічні положення зазвичай передбачені у регламентах багатьох органів місцевого самоврядування, наприклад у Регламенті Одеської обласної ради (http://oblrada.odessa.gov.ua/wp-content/uploads/10-VIII.pdf), Регламенті Ізмаїльської районної ради Одеської області (http://izmail-rada.odessa.gov.ua/index.php/2015-03-04-12-31-06/2011-08-18-06-54-18/2354-9-viii-pro-zatverdzhennya-reglamentu-izmajilskoji-raonnoji-radi-odeskoji-oblasti-vosmogo-sklikannya), тощо;
- Болградська районна рада Одеської області є колегіальним органом. Депутатський корпус складає 42 особи. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше 22 депутатів (тобто 50%+1 голос). Голосування здійснюється депутатом особисто за допомогою електронної системи «VIBOR-900» шляхом голосування «за», «проти» або «утримався» в залі засідань Болградської районної ради Одеської області. За прийняття рішення Болградської районної ради Одеської області від 17 грудня 2020 року №12-VIII «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання» проголосували: за основу - 32 депутати, в цілому (з усіма правками) -31 депутат (протоколи голосування додаються). Окрім протоколів голосування, Болградська районна рада Одеської області надає матеріали відеотрансляції, що здійснюються в он-лайн режимі та зберігаються на каналі сайту Youtube (https: //www.youtube.com/ channel/ UCCeiy6Zln0XwXyBK5WrjyyA);
- мотивувальна частина Постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2017 року у справі № 815/3064/17 передбачає, що недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта;
- якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірними по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його протиправним.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши надані пояснення, а також докази в їх сукупності, суд встановив таке.
Рішенням другої сесії VIII скликання Болградської районної ради Одеської області «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання» від 17 грудня 2020 року № 12-VIII (т.1 а.с.59), відповідно до пункту 5 частини 1 статті 43, частини 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районна рада вирішила:
1. Затвердити Регламент Болградської районної ради Одеської області VIII скликання;
2. Вважати рішення районної ради від 24 грудня 2015 року № 8-VІІ «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VII скликання» таким, що втратило силу.
Відповідно до Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIІI скликання (т.1 а.с.59зв.-69), зокрема:
Регламент Болградської районної ради VІIІ скликання (далі - Регламент) - це нормативно-правовий документ, затверджений рішенням районної ради, який регулює порядок проведення сесій районної ради, процедуру окремих видів діяльності депутатів, органів та посадових осіб Болградської районної ради.
2.4. ПРАВА ДЕПУТАТА У РАЙОННІЙ РАДІ ТА ЇЇ ОРГАНАХ
2.4.1. Депутат користується правом вирішального голосу з усіх питань, які розглядаються на засіданнях районної ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат районної ради набуває право вирішального голосу з моменту визнання його повноважень.
Кожен депутат в районній раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат районної ради, який не входить до складу відповідного органу районної ради, може брати участь в його роботі з правом дорадчого голосу.
2.4.2. Депутат має право:
1) обирати і бути обраним до органів районної ради;
2) офіційно представляти виборців у районній раді та її органах;
3) пропонувати питання для їх розгляду районною радою та її органами;
4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань районної ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань за їх змістом;
5) вносити на розгляд районної ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю;
6) вносити на розгляд районної ради та її органів проекти рішень та зміни до них;
7) висловлюватися щодо персонального складу створюваних районною радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються районною радою;
8) брати участь в дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні в порядку, встановленому цим Регламентом;
9) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні районної ради звіту чи інформації будь-якого підзвітного або підконтрольного органу або посадової особи, звітів депутатів про виконання рішень та доручень районної ради, а також інформації з питань, віднесених до компетенції районної ради, її органів і посадових осіб, які здійснюють свої повноваження на території району;
10) порушувати в районній раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних районній раді органів, підприємств, установ, організацій;
11) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій і мотивів голосування, надавати роз'яснення;
12) знайомитися зі змістом протоколів засідань районної ради та її органів;
13) за попереднім погодженням з головуючим оголошувати на пленарних засіданнях районної ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони, на думку депутата, мають суспільне значення;
14) об'єднуватися з іншими депутатами в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до цього Регламенту.
2.4.3. Депутат може передати головуючому підписаний ним текст свого неоголошеного виступу з обговорюваних питань для долучення до протоколу пленарного засідання районної ради, іншого органу районної ради, в роботі якого він бере участь.
2.4.4. Порядок реалізації зазначених прав депутата визначається положеннями Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законами України, що регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також цим Регламентом.
2.5. УЧАСТЬ ДЕПУТАТА У СЕСІЯХ РАЙОННОЇ РАДИ ТА ЗАСІДАННЯХ ЇЇ ОРГАНІВ
2.5.1. На сесіях районної ради депутати на основі колективного і вільного обговорення розглядають і вирішують питання, віднесені до компетенції районної ради.
2.5.2. Депутат районної ради бере безпосередню участь у підготовці питань для розгляду на пленарних засіданнях і засіданнях постійних комісій районної ради в порядку, передбаченому цим Регламентом та чинним законодавством України.
2.5.3. Депутат зобов'язаний бути присутнім на пленарних засіданнях районної ради, засіданнях постійних комісій та інших органів районної ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні з поважних причин депутат інформує про це голову або заступника голови районної ради.
2.5.4. Районна рада має право заслуховувати звіти депутата про виконання рішень та доручень районної ради.
2.7. ДЕПУТАТСЬКИЙ ЗАПИТ І ДЕПУТАТСЬКЕ ЗАПИТАННЯ
2.7.1. Депутатський запит - це підтримана районною радою вимога депутата з питань, які віднесені до компетенції районної ради, до посадових осіб районної ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на території району, а також до голови районної державної адміністрації, його заступників, керівників відділів та управлінь - з питань, які віднесені до відання районної ради.
2.7.2. Депутатський запит може бути внесений депутатом або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні районної ради в письмовій або усній формі і підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання сесії.
2.7.3. Депутатський запит, в разі необхідності, обговорюється на пленарному засіданні сесії районної ради.
2.7.4. Районна рада може зобов'язати відповідний орган подати у встановлений нею термін звіт, інформацію про виконання рішення районної ради щодо прийнятого депутатського запиту.
2.7.5. Орган чи посадова особа, якій адресовано депутатський запит, зобов'язані у встановлений районною радою строк дати офіційну письмову відповідь на нього районній раді та депутату. Якщо з об'єктивних причин запит не може бути розглянуто у встановлений районною радою строк, то орган або посадова особа зобов'язані письмово повідомити районну раду та депутата районної ради про це і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати один місяць з дня отримання депутатського запиту. Відповідь на депутатський запит, в разі необхідності, розглядається на пленарному засіданні районної ради.
2.7.6. Депутат має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. За результатами відповіді на депутатський запит може бути проведено обговорення, якщо на цьому наполягає не менше 1/4 присутніх на пленарному засіданні депутатів. Посадових осіб, яким адресовано запит, своєчасно інформують про дату та час обговорення їх офіційної відповіді. Вони, або уповноважені ними особи, мають право бути присутніми на цьому засіданні районної ради. За результатами обговорення відповіді на депутатський запит районна рада може приймати відповідне рішення.
2.7.7. Депутатське запитання - це засіб отримання депутатом інформації або роз'яснення тієї чи іншої проблеми. Відповідь на депутатське запитання може бути оголошено на сесії районної ради або надано депутату в індивідуальному порядку. Депутатське запитання не включається до порядку денного сесії, не обговорюється і рішення по ньому не приймається.
4.4. ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ РЕКОМЕНДОВАНОГО ПОРЯДКУ ДЕННОГО СЕСІЇ
4.4.1. Районна рада розглядає на сесії питання, які згідно з чинним законодавством України належать до її компетенції.
4.4.2. Рекомендований порядок денний чергової сесії формується з питань, включених до плану роботи районної ради на рік та інших пропозицій не пізніше ніж за 10 робочих днів до пленарного засідання районної ради.
4.4.3. Пропозиції до рекомендованого порядку денного чергової сесії районної ради надаються у письмовій формі із зазначенням ініціатора розгляду, найменування питань, обґрунтуванням причин їх розгляду та доповідача з питань порядку денного сесії з одночасним наданням оформленого відповідно до вимог Регламенту проекту рішення.
Проекти рішень районної ради розробляються відповідно до вимог цього Регламенту державною мовою, а в разі необхідності та достатньої аргументованості додатково оформлюються іншою мовою.
4.4.4. У виняткових випадках пропозиції до порядку денного сесії районної ради можуть бути включені до порядку денного лише за погодженням з головою районної ради.
4.4.5. Пропозиції до рекомендованого порядку денного, не оформлені належним чином, повертаються ініціатору їх розгляду із зазначенням недоліків.
4.4.6. Питання рекомендованого порядку денного сесії районної ради попередньо розглядаються постійними комісіями районної ради.
4.4.7. Розгляд питання порядку денного сесії районної ради без наявності проекту рішення, оформленого відповідно до вимог Регламенту, не допускається.
4.4.8. Остаточний варіант рекомендованого порядку денного сесії районної ради готується виконавчим апаратом районної ради за дорученням голови районної ради з урахуванням вимог підпункту 4.5.9. Регламенту.
4.5. ПОРЯДОК ПІДГОТОВКИ ПИТАНЬ ДЛЯ РОЗГЛЯДУ НА СЕСІЇ РАЙОННОЇ РАДИ
4.5.1. Підготовка питань рекомендованого порядку денного до розгляду на пленарному засіданні сесії районної ради забезпечується керуючим справами районної ради.
4.5.2. Проекти рішень районної ради подаються розробниками до районної ради не пізніше ніж за 10 робочих днів до дня їх розгляду на пленарному засіданні районної ради, і мають бути оприлюднені виконавчим апаратом районної ради в день їх надходження.
Спосіб оприлюднення проекту рішення визначається головою районної ради відповідно до чинного законодавства України.
4.5.3. Проект рішення районної ради має складатися з таких частин:
мотивуюча - визначає обставини, що необхідні для прийняття рішення, а також посилання на закони, нормативно-правові акти та інші документи;
вирішальна - містить чітке формулювання рішення, визначає виконавців та терміни виконання завдань;
остаточна - встановлює постійну комісію районної ради, яка здійснює нагляд за виконанням рішення.
4.5.4. Проект рішення районної ради, завізований автором проекту, повинен бути погоджений:
- заступником голови районної ради;
- керуючим справами районної ради;
- юридичною службою районної ради;
- посадовими особами райдержадміністрації.
Проекти рішень районної ради з питань, пов'язаних із затвердженням та виконанням районних цільових програм, узгоджуються відповідно до Порядку розробки районних цільових програм, моніторингу та звітування про їх виконання.
Проекти рішень районної ради, які передбачають використання коштів районного бюджету Болградського району обов'язково узгоджуються з районним фінансовим органом та розглядаються постійною комісією районної ради з питань бюджету, економічного розвитку території, регіонального та міжнародного співробітництва, інвестицій та підприємництва. У разі необхідності проект рішення районної ради додатково розглядається іншими посадовими особами, які відповідають за вирішення цього питання.
Порядок погодження проекту рішення районної ради встановлює керуючий справами районної ради.
Розгляд на сесії районної ради проекту рішення, не погодженого в порядку, встановленому цим підпунктом, не допускається, крім випадків, передбачених пунктом 4.4.4. Регламенту.
4.5.5. Погодження проекту рішення районної ради є обов'язковим. Зауваження та пропозиції щодо проекту рішення районної ради можуть бути представлені на окремому аркуші, який є невід'ємним додатком до проекту рішення районної ради, про що робиться відповідна відмітка («Зауваження та пропозиції додаються», нижче - дата та підпис).
4.5.6. Узагальнення зауважень та пропозицій до проекту рішення районної ради, підготовка його остаточного варіанту покладено на ініціаторів розгляду питання.
4.5.7. У виняткових випадках за дорученням голови районної ради підготовка остаточного варіанту проекту рішення районної ради може бути покладена на відповідну постійну комісію або виконавчий апарат районної ради. Остаточний варіант проекту рішення районної ради може бути додатково розглянутий на засіданнях постійних комісій або президії районної ради.
4.5.8. Проекти рішень, інші документи та матеріали з питань, винесених на сесію районної ради, доводяться до відома депутатів:
- у день засідання постійної комісії,
- у день пленарного засідання районної ради - у виняткових випадках;
- у електронному вигляді на електронну поштову адресу депутата протягом часу підготовки питань до розгляду.
4.5.9. Готовність питань порядку денного до розгляду на пленарному засіданні районної ради визначається головою районної ради напередодні пленарного засідання районної ради, після чого виконавчий апарат районної ради готує остаточний варіант рекомендованого порядку денного.
4.5.10. Порядок підготовки та затвердження Програми економічного і соціального розвитку району, змін та доповнень до неї, звітів про її виконання регулюються цим Регламентом та іншими законодавчо-нормативними актами з питань державного планування. Райдержадміністрація щонайменше двічі на рік звітує перед районною радою про хід виконання програми економічного і соціального розвитку району.
4.5.11. Підготовка та розгляд питань щодо районного бюджету (затвердження, внесення змін та заслуховування звітів) визначається відповідно до положень Бюджетного кодексу України та положень цього Регламенту.
4.5.12. При розгляді на пленарному засіданні районної ради проекту районного бюджету на наступний рік обов'язковою є співдоповідь голови постійної комісії, до компетенції якої віднесено розгляд питань у галузі бюджетних відносин.
Не погоджуючись з рішенням Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання від 17 грудня 2020 року «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання», позивач звернувся до суду з вищенаведеними вимогами.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються вимоги, позивачем суду також надано копії, зокрема (т.1 а.с.35-37):
- роздруківок смс-повідомлень, згідно з якими позивачу 14.12.2020 року та 15.12.2020 року від ОСОБА_4 надійшли посиланя на сайт відповідача.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються заперечення, відповідачем суду також надано, зокрема (т.1 а.с.161-171, 182-196, 238):
- скрін-шоти з сайту відповідача, із посиланнями, в тому числі на проекти рішень 2 сесії 11.12.2020, розпорядження про скликання другої сесії та регламент VІІІ;
- рішення Одеської обласної ради від 18 грудня 2020 року № 10-VІІІ «Про затвердження Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання» разом із витягом із затвердженого Регламенту;
- рішення Ізмаїльської районної ради Одеської області від 28 грудня 2020 року № 9-VІІІ «Про затвердження Регламенту Ізмаїльської районної ради Одеської області восьмого скликання» разом із витягом із затвердженого Регламенту;
- копії протоколів поіменного голосування Болградської районної ради Одеської області 2 сесії 8 скликання від 17.12.2020 року № 1-15 з приводу питання № 4 «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання», згідно з якими, зокрема, позивач був зареєстрований;
- диску DWD-RW відеотрансляції пленарного засідання другої сесії Болградської районної ради Одеської області.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В частині 2 статті 9 КАС України встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до абз. 1 ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України (в редакції, чинній до 01.01.2022 року), у таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України (в редакції, чинній з 01.01.2022 року), суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Частиною 1 статті 78 КАС України встановлено, що обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Спірні правовідносини врегульовано законодавством (чинним та у редакції станом на момент виникнення відповідних правовідносин): законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-IV (далі - Закон № 93-IV); «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Щодо обґрунтування позовних вимог невідповідністю прийнятого рішення вимогам Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» слід зазначити таке.
Дійсно, відповідно до ч. 1 ст. 30 Закон № 93-IV депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.ч. 7, 9 ст. 49 Закон № 280/97-ВР, на які посилається позивач, депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.
Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.
Пунктами 6 та 14 ч. 2 ст. 19 Закону № 93-IV депутат місцевої ради має право:
- вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них;
- оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення;
Рада, до якої обрано депутата, має право заслуховувати його звіти про виконання рішень ради, на пленарних засіданнях періодично інформує депутатів місцевої ради про хід виконання рішень, прийнятих радою, реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними, а також з інших важливих питань діяльності ради та її органів. (ч. 4 ст. 20 Закону № 93-IV)
Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону № 93-IV депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.
Згідно з певними положеннями Регламенту, який затверджено оскаржуваним рішенням, якими, на думку позивача значно звужено права депутатів, зокрема:
- пп. 13 п. 2.4.2: депутат має право за попереднім погодженням з головуючим оголошувати на пленарних засіданнях районної ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони, на думку депутата, мають суспільне значення;
- п. 2.5.4: районна рада має право заслуховувати звіти депутата про виконання рішень та доручень районної ради;
- п. 2.7.1: депутатський запит - це підтримана районною радою вимога депутата з питань, які віднесені до компетенції районної ради, до посадових осіб районної ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на території району, а також до голови районної державної адміністрації, його заступників, керівників відділів та управлінь - з питань, які віднесені до відання районної ради;
- п. 4.5.4: проект рішення районної ради, завізований автором проекту, повинен бути погоджений: - заступником голови районної ради; - керуючим справами районної ради; - юридичною службою районної ради; - посадовими особами райдержадміністрації.
Розгляд на сесії районної ради проекту рішення, не погодженого в порядку, встановленому цим підпунктом, не допускається, крім випадків, передбачених пунктом 4.4.4. Регламенту;
- п. 4.4.4: у виняткових випадках пропозиції до порядку денного сесії районної ради можуть бути включені до порядку денного лише за погодженням з головою районної ради.
Разом з цим, згідно з визначенням Регламенту Болградської районної ради VІIІ скликання (далі - Регламент), затвердженого оскаржуваним рішення, наведеним у цьому Регламенті - це нормативно-правовий документ, затверджений рішенням районної ради, який регулює:
- порядок проведення сесій районної ради,
- процедуру окремих видів діяльності депутатів, органів та посадових осіб Болградської районної ради.
Отже, спірний Регламент не встановлює, не змінює та не скасовує права, як такі, в тому числі права депутатів, він лише та виключно регулює порядок проведення сесій районної ради та процедуру окремих видів діяльності депутатів, органів та посадових осіб Болградської районної ради.
Саме зазначене фактично вбачається, в тому числі з наведених позивачем положень спірного Регламенту.
При цьому також суд звертає увагу позивача, що наведене ним у позові не зазначення у Регламенті певних положень, які містяться у законах України «Про статус депутатів місцевих рад» та «Про місцеве самоврядування в Україні», - також узгоджується з визначенням (завданням) Регламенту, а саме - регулювання певного порядку та процедури, та не зазначення у Регламенті усіх законодавчо встановлених прав не скасовує/не обмежує права, встановлені відповідними законами України.
Отже, наведена позиція позивача - є необґрунтованою та безпідставною, такою, що не відповідає фактичним обставинам справи та положенням законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються заперечення, відповідачем суду також надано, зокрема: - рішення Одеської обласної ради від 18 грудня 2020 року № 10-VІІІ «Про затвердження Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання» разом із витягом із затвердженого Регламенту; - рішення Ізмаїльської районної ради Одеської області від 28 грудня 2020 року № 9-VІІІ «Про затвердження Регламенту Ізмаїльської районної ради Одеської області восьмого скликання» разом із витягом із затвердженого Регламенту, - які містять спірні положення аналогічного змісту.
Щодо обґрунтування позовних вимог порушенням процедури скликання сесії Болградської районної ради та оприлюднення проектів рішень слід зазначити таке.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання затвердження регламенту ради.
Згідно з ч. 14 ст. 46 Закону № 280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. (ч. 3 ст. 46 Закону № 280/97-ВР)
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. (ч. 4 ст. 46 Закону № 280/97-ВР)
Дійсно, згідно з ч. 10 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, на яку посилається позивач, рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Частиною 11 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. (ч. 3 ст. 15 Закону № 2939-VI)
Разом з тим, недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акта.
Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його протиправним.
Виходячи з вищевстановлених судом обставин та здійснених на їх підставі висновків, по суті, щодо узгодженості Регламенту, затвердженого оскаржуваним рішенням, з вимогами чинного законодавства, навіть, наявні окремі порушення встановленої процедури його прийняття не можуть бути підставою для визнання його протиправним.
При цьому суд не бере до уваги посилання позивача на Інформаційний листа Вищого адміністративного суду України від 26.05.2010 р. № 753/11/13-10 з тих підстав, що відповідні листи не є нормативно-правовими актами у розумінні статті 117 Конституції України, носять лише та виключно інформативно-рекомендаційний, а не обов'язковий до виконання характер, а відтак вони не є джерелом права відповідно до статті 7 КАС України.
Також, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Також, згідно з ч. 3 ст. 291 КАС України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
З наведеного вбачається, що обов'язковими для врахування судом є лише та виключно висновки Верховного Суду.
Так, згідно з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 28 серпня 2020 року у справі № 431/4716/17, зокрема:
- порушення процедури прийняття акта органу місцевого самоврядування можуть бути підставою для звернення депутата до суду з позовом про визнання дій Голови ради протиправними й скасування відповідного Рішення лише у тому разі, якщо процедурні порушення є такими, що можуть свідчити про дефектність прийнятого акта (наприклад, відсутність кворуму) або наслідком таких порушень стало позбавлення депутата наданих йому законом прав щодо належної участі у здійсненні місцевого самоврядування, тобто неможливість депутата представити інтереси своїх виборців у діяльності відповідної ради (наприклад, неповідомлення про засідання сесії, у зв'язку з чим депутат не зміг взяти у ньому участь). Тобто відповідні порушення процедури повинні бути фундаментальними, конкретними й істотно порушувати права депутата (вказаний підхід узгоджується з практикою Верховного Суду, викладеною у постановах від 6 листопада 2019 року у справі №2340/3539/18 і від 4 лютого 2020 року у справі № 320/7969/17);
- виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття;
- так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Однак не кожен дефект акта робить його неправомірним.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються вимоги, позивачем суду також надано, зокрема, копії роздруківок смс-повідомлень, згідно з якими позивачу 14.12.2020 року та 15.12.2020 року від ОСОБА_4 надійшли посилання на сайт відповідача.
На доведення обставин, на яких ґрунтуються заперечення, відповідачем суду також надано, зокрема, скрін-шоти з сайту відповідача, із посиланнями, в тому числі на проекти рішень 2 сесії 11.12.2020, розпорядження про скликання другої сесії та регламент VІІІ.
Також, згідно з наданими відповідачем копіями протоколів поіменного голосування Болградської районної ради Одеської області 2 сесії 8 скликання від 17.12.2020 року № 1-15 з приводу питання № 4 «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VIII скликання», згідно з якими, зокрема, позивач був зареєстрований.
З аналізу встановлених судом обставин і положень Регламенту, затвердженого оскаржуваним рішенням, вбачається, що позивач не був позбавлений права взяти участь в обговоренні на пленарному засіданні питання щодо затвердження Регламенту оскаржуваним рішенням, висловити з цього питання свої міркування і заперечення, тощо. Крім того, незгода позивача з певними положеннями затвердженого Регламенту може бути предметом розгляду при вирішенні питання щодо внесення змін до відповідного Регламенту у встановленому порядку. Отже, зазначені позивачем права позивача, як депутата, вказаними ним дефектами акта (оскаржуваного рішення) не є невідновлюваними, відповідно не роблять це рішення неправомірним.
Інших суттєвих доводів та/або доказів щодо обґрунтування заявлених позовних вимог та заперечень проти них, які могли б потягнути зміну висновків суду щодо спірних правовідносин, сторонами суду не наведено та не надано.
При цьому щодо решти доводів сторін слід зазначити, що рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (див. п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р.).
Однак, ст. 6 п. 1 Конвенції не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін (див. п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р.), відповідно
суд, із застосуванням положень ч. 2 ст. 9 КАС України, дійшов висновків, що:
- позиція позивача зі спірних питань - є помилковою, такою, що не відповідає положенням законодавства України, яке регулює спірні правовідносини, та/або фактичним обставинам справи;
- підстав для визнання протиправним та нечинним рішення Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання від 17 грудня 2020 року «Про затвердження Регламенту Болградської районної ради Одеської області VІІІ скликання» - немає, отже немає підстав для задоволення позову повністю.
У зв'язку із відмовою у задоволенні адміністративного позову повністю підстав для розподілу судових витрат в порядку ст. 139 КАС України немає.
Рішення прийнято та складено з урахуванням тимчасової непрацездатності головуючого судді, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», та часу перебування головуючого судді у відпустці.
Згідно з п. 3 Розділу VI Прикінцевих положень КАС України (в редакції, чинній до 17.07.2020 року) під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), зокрема, процесуальні строки щодо розгляду адміністративної справи продовжуються на строк дії такого карантину.
Згідно з п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» від 18.06.2020 року № 731-ІХ, який набрав чинності 17.07.2020 року, зокрема, процесуальні строки, які були продовжені відповідно до пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв'язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" № 540-IX від 30 березня 2020 року, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2020 року № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1336 від 15.12.2021 року) до 31 березня 2022 р. на території України продовжено дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України.
Керуючись ст.ст. 2, 9, 77, 78, 139, 159, 194, 205, 241-246, 250, 255, 295, Прикінцевими та Перехідними положеннями КАС України, суд -
вирішив:
У задоволенні адміністративного позову депутата Болградської районної ради Бардука Младена Валерійовича (місцезнаходження: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) до Болградської районної ради Одеської області (місцезнаходження: просп. Соборний, 149, м. Болград, Болградський район, Одеська область, 68702; ідентифікаційний код юридичної особи: 23213678) про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити повністю.
Апеляційні скарги на рішення суду подаються учасниками справи до або через Одеський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя М.Г. Цховребова
.