15 лютого 2022 рокуЛьвівСправа № 380/11364/21 пров. № А/857/21297/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
головуючого судді Ніколіна В.В.
суддів Мікули О.І., Пліша М.А.,
за участі секретаря судового засідання Рибачука А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (суддя - Сакалош В.М., м. Львів, повне судове рішення складено 18 жовтня 2021 року) у справі за адміністративним позовом Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 про знесення самочинного будівництва; та зустрічним позовом ОСОБА_1 до Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання дій протиправними,-
Керівник Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області у липні 2021 року звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 , у якому просив: знести самочинно збудований 4 поверховий багатоквартирний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером 4623683800:07:000:0918 з компенсацією витрат, пов'язаних з знесенням цього об'єкта за рахунок ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що ОСОБА_1 службовими особами відділу архітектури та містобудування Пустомитівської РДА Львівської області видано накази про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 (на кожну адресу окремо). Під час досудового розслідування встановлено, що у наведені вище документи внесено завідомо неправдиві відомості щодо реального стану об'єкта будівництва, його кошторисної вартості, техно-економічних показників, що свідчить про невідповідність об'єкта проектній документації на будівництво та вимогам будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, на вищевказаних ділянках здійснено будівництво багатоквартирних житлових будинків на 4 поверхи, в той час як в повідомленнях Департаменту ДАБІ у Львівській області вказується будівництво індивідуальних житлових будинків на 2,5 поверхи. Вказана проектна документація суперечить містобудівним умовам та обмеженням, затвердженим наказом відділу містобудування та архітектури Пустомитівської РДА №093 муо-12/06 від 10.12.2019, а тому прокурор просить знести самочинно збудований 4 поверховий багатоквартирний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 .
У серпні 2021 року відповідачем подано до суду зустрічний позов, в якому ОСОБА_1 просив визнати незаконними та протиправними дії Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, яка представляє інтереси Держави в особі: Львівської міської ради, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області та Державної інспекції архітектури і містобудування Україна, щодо знесення об'єкту нерухомого майна житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , який розташований на земельній ділянці кадастровий номер 4623683800:07:000:0918.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року у справі №380/11364/21 відмовлено у задоволенні первісного позову Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 про знесення самочинно збудованого об'єкта нерухомого майна. Зустрічний позов ОСОБА_1 до Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, Департаменту Державної Архітектурно-Будівельної Інспекції у Львівській області, Державної Інспекції Архітектури та містобудування України задоволено. Визнати незаконними та протиправними дії Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, яка представляє інтереси Держави в особі: Львівської міської ради, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області та Державної інспекції архітектури і містобудування України, щодо знесення об'єкту нерухомого майна житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , який розташований на земельній ділянці кадастровий номер 4623683800:07:000:0918.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив Заступник керівника Львівської обласної прокуратури, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позов Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, а в задоволенні зустрічного позову ОСОБА_1 - відмовити. В обґрунтування апеляційних вимог покликається на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що прокуратурою при зверненні до суду з позовом про знесення самочинного будівництва було порушено процедуру встановлену чинним законодавством України у сфері містобудування, а саме те, що перед зверненням до суду з позовом про знесення самочинного будівництва має передувати винесення припису органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, тощо. Щодо задоволення зустрічного позову, то суд першої інстанції не врахував, що дії прокурора з приводу звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є правом прокурора, яке гарантоване ст.131-1 Конституції України та Законом України «Про прокуратуру».
ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Михайленка Є.О. подав відзив на апеляційну скаргу, в якому покликається на правильність висновків суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позову прокурора та задоволення зустрічного позову ОСОБА_1 , тому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що відділом №6 ЛРУП ГУ НП у Львівській області здійснюється досудове розслідування кримінального провадження № 1202114520000094 від 04.03.2021 з правовою кваліфікацією ч.1 ст.358 КК України.
У ході досудового розслідування встановлено, що 10.12.2019 службовими особами відділу архітектури та містобудування Пустомитівської РДА Львівської області видано ОСОБА_1 накази про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 (на кожну адресу окремо). За вказаними адресами знаходяться земельні ділянки з кадастровими номерами: 4623683800:07:000:0917, 4623683800:07:000:0918, 4623683800:07:000:0919, 4623683800:07:000:0920, 4623683800:07:000:0921 з цільовим призначенням 02.07 - для іншої житлової забудови, які належать на праві власності фізичній особі - ОСОБА_1
20.01.2020 на підставі повідомлень Департаменту ДАБІ у Львівській області про початок виконання будівельних робіт, відповідно до проектної документації, розробленої ФОП ОСОБА_2 та експертизи проекту будівництва, проведеної ЛОВ «Глобал Промпостач»- ОСОБА_1 розпочато будівництво за вищевказаними адресами.
Під час досудового розслідування встановлено, що у наведені вище документи внесено завідомо неправдиві відомості щодо реального стану об'єкта будівництва, його кошторисної вартості, техніко-економічних показників, що свідчить про невідповідність об'єкта проектній документації на будівництво та вимогам будівельних норм, державних стандартів та правил. Зокрема, на вищевказаних земельних ділянках здійснено будівництво багатоквартирних житлових будинків на 4 поверхи, в той час як в повідомленнях Департаменту ДАБІ у Львівській області вказується будівництво індивідуальних житлових д линків на 2,5 поверхи.
З отриманої під час досудового розслідування документації вбачається, що рішенням Лисиничівської сільської ради №39-1063 від 20.06.2019 затверджено внесення змін у детальний план території в урочищі «Біля госпіталю» в селі Лисиничі Пустомитівського району Львівської області.
Загальна площа території щодо якої здійснено детальне планування становить 5,99 га, на якій передбачено будівництво індивідуальних житлових будинків в кількості - 49 шт. та ін.
Наказом відділу містобудування та архітектури Пустомитівської районної державної адміністрації №093 муо-12/06 від 10.12.2019 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 ».
Вказаними містобудівними умовами та обмеженнями передбачено будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 . Замовник будівництва - ОСОБА_1 . Цільове призначення земельної ділянки - для іншої житлової забудови (02.07), кадастровий номер 4623683800:07:000:0918. Цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідає містобудівній документації, а саме генеральному плану села Лисиничі, затвердженого рішенням Лисиничівської сільської ради від 27.12.2012 № 15-461 та детальному плану території, затвердженого рішенням Лисиничівської сільської ради від 20.06.2019 №39-1063.
У містобудівних умовах та обмеженням передбачено гранично допустиму висотність будинків у 12,00 м. (ДБН Б 2.2-12:2019 «Планування і забудова територій») без врахування шатрової покрівлі та максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки - 27%.
Відповідно до Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка з кадастровим номером 4623683800:07:000:0918 належить на праві приватної власності ОСОБА_1 .
Вказані містобудівні умови та обмеження затверджено з врахуванням вимог містобудівної документації на місцевому рівні (генерального плану села Лисиничі, детального плану території).
З експертного звіту щодо розгляду проектної документації за робочим проектом: «Будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 » генеральний проектувальник - ФОП ОСОБА_2 ), затвердженого 20.12.2019 директором ТОВ «Глобал Промпостач» №1076/19-ЕЗ вбачається, а саме в частині техніко-економічних показників, що планувалося нове будівництво на 2,5 поверхи, при цьому умовною висотою будинку у 18 м., загальна площа будинку - 554,90 м.кв.
Проектна документація суперечить містобудівним умовам та обмеженням, затвердженим наказом відділу містобудування та архітектури Пустомитівської РДА №093 муо-12/06 від 10.12.2019, відповідно до яких гранично допустима висотність будинків - 12 м. (без врахування шатрової покрівлі).
ОСОБА_1 до Департаменту ДАБІ у Львівській області скеровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), а саме: будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 , що зареєстроване 20.01.2020 за № ЛВ 061200200727. Відповідно до основних показників, будується об'єкт загальною площею 554,9 м.кв., житлова площа - 309,27 м.кв., поверховість - 2,5.
У вказаному повідомленні зазначено, що проектна документація розроблена ФОП ОСОБА_2 та затверджена замовником 21.12.2019. Експертиза проекту будівництва проведена ТОВ «Глобал Промпостач», експертний звіт №1076/19-ЕЗ від 20.12.2019. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Пустомитівською РДА, наказ відділу містобудування та архітектури №093 муо-12/06 від 10.12.2019.
Адресу об'єкта будівництва присвоєно рішенням №41-1091 від 09.08.2019.
З протоколу огляду місця події від 14.05.2021, проведеного старшим дізнавачем СД ВП №6 ЛРУ УНП у Львівській області Антонюк З.О. в присутності головного інспектора будівельного нагляду Департаменту ДАБІ України у Львівській області Мончак О.Б. та ін. вбачається, що на земельній ділянці з кадастровим номер 4623683800:07:000:0918, знаходиться цегляна 4 поверхова будівля.
Також, зазначено, що на інших земельних ділянках з кадастровими номерами: 4623683800:07:000:0920,4623683800:07:000:0917,4623683800:07:000:0919,4623683800:07:000:0921 також - цегляні 4 поверхові будівлі. Крім того, вказано, що на вищевказаних земельних ділянках по АДРЕСА_5 , АДРЕСА_2 , АДРЕСА_1 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 знаходиться 4 поверхова будівля (суцільна будівля) на 5 під'їздів .
У протоколі огляду сайту забудовника «ЖК Бузковий», проведеного 26.04.2021 старшим дізнавачем СД ВП №6 ЛРУП ГУ НП у Львівській області Антонюк З.О. у розділі « 1 секція», вказано, що введено в експлуатацію в 4 кварталі 2020» багатоквартирний житловий будинок. Здійснюється продаж квартир - 1 кімнатні - 29-48 м.кв. та двокімнатні - 57-72 м.кв.
Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав, право власності на об'єкт нерухомого майна (житловий будинок; незавершене будівництво) по АДРЕСА_1 , що знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером 4623683800:07:000:0918, не зареєстровано.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка з кадастровим номером 4623683800:07:000:0918, цільове призначення 02.07 - для іншої житлової забудови належить на праві приватної власності - ОСОБА_1 .
Рішенням Лисиничівської сільської ради № 39-1063 від 20.06.2019 затверджено внесення змін у детальний план території в урочищі «Біля Госпіталю» в селі Лисиничі, Пустомитівського району Львівської області.
Рішенням 46 чергової сесії Лисиничівської сільської ради сьомого демократичного скликання за № 46-1291 від 07 лютого 2020 року було затверджено зміни до детального плану території в урочищі «Біля госпіталю» в селі Лисиничі Пустомитівського району Львівської області (в скороченому об'ємі).
Наказом відділу містобудування та архітектури Пустомитівської районної державної адміністрації № 093 муо-12/06 від 10.12.2019 року затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва «Будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 ».
Цільове та функціональне призначення земельної ділянки відповідає містобудівній документації, а саме генеральному плану села Лисиничі, затвердженого рішенням Лисиничівської сільської ради від 27.12.2012 № 15-461 та детальному плану території, затвердженого рішенням Лисиничівської сільської ради від 20.06.2019 № 39-1063.
ОСОБА_1 20.01.2020 скеровано до Департаменту ДАБІ у Львівській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1) за № ЛВ 061200200727, про будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 . Щодо основних показників зазначено, що будується об'єкт загальною площею 554,9 кв.м, поверховістю 2,5.
ОСОБА_1 10.05.2021 повторно скеровано до Департаменту ДАБІ у Львівській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками (СС1) за № ЛВ 051210603510, про будівництво індивідуального житлового будинку по АДРЕСА_1 .
15.06.2021 за № ЛВ 101210625525 органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у Львівській області, зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об'єктів з незначними наслідками СС1.
Даною декларацією введено в експлуатацію індивідуально житловий будинок по АДРЕСА_1 , загальною площею 1150,9 кв.м. поверховістю 4.
Державним реєстратором Глинянської міської ради Львівського району Львівської області - Кіріченко В.В. 14.07.2021 року проведено державну реєстрацію речового права на житловий будинок по АДРЕСА_1 (реєстраційний номер об'єкту нерухомого майна 2410497946236).
На підставі висновку щодо технічної можливості поділу об'єкта нерухомого майна № 42-2021 від 17.07.2021, виданого ОСОБА_3 , кваліфікаційний сертифікат АЕ № 003469 від 01.12.2014 року, житловий будинок, загальною площею 1150,9 м. кв., житловою 303,5 м.кв., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , технічно можливо розділити на окремі (самостійні) об'єкти нерухомого майна (квартири та нежитлові приміщення) без необхідності проведення будівельних робіт, без втручання в інженерні системи та без порушення їх функціональної здатності.
Приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Орач Х.І. 31.07.2021 було посвідчено справжність підписів на заяві учасників договору простого Товариства про те, що вони надають свою згоду на розподіл належного їх на праві спільної часткової власності, нерухомого майна, а саме, житлового будинку по АДРЕСА_1 , реєстраційний номер об'єкту нерухомого майна 2410497946236 на окремі (самостійні) об'єкти нерухомого майна, житлові квартири та групи нежитлових приміщень.
На підставі даної заяви та ряду інших документів Приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Орач Х.І. було проведено державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та видано відповідні витяги на квартири та нежитлові приміщення.
ОСОБА_1 проводив будівельні роботи по будівництву індивідуально житлового будинку на підставі повідомлення про початок будівельних робіт, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), а після здачі об'єкту в експлуатацію здійснив його поділ на окремі об'єкти на підставі висновку щодо технічної можливості поділу об'єкта нерухомого майна № 42-2021 від 17.07.2021.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, суд першої інстанції виходив з того, що після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об'єкту до самочинного в силу його узаконення, а тому відсутні підстави для знесення такого будівництва. Крім того, враховуючи, що право власності на житловий будинок було набуте в результаті проведення державними органами законодавчо встановлених процедур, то відповідальність за вказані процедури не може покладатися на ОСОБА_1 , який розраховував на їх належність та легітимність. Задовольняючи зустрічний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що прокуратурою при зверненні до суду з позовом про знесення самочинного будівництва було порушено процедуру встановлену чинним законодавством України у сфері містобудування.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З огляду на зміст спірних правовідносин, колегія вважає, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з цим позовом, оскільки лише за наявності такого апеляційний суд може вирішувати питання щодо законності рішення суду першої інстанції по суті.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до частини другої статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб'єкт владних повноважень.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 (чинною на час звернення прокурора до суду з позовом) затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За змістом частини 1 статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно з підпунктом 1 пункту «б» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що виконавчий комітет Львівської міської ради та його структурний підрозділ без статусу юридичної особи (інспекція державного архітектурно-будівельного контролю) є суб'єктами владних повноважень, що здійснюють захист інтересів держави у вказаній сфері, оскільки здійснюють делеговані повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.
Колегія суддів апеляційного суду звертає увагу, що представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Апеляційний суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17.
За змістом частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
З огляду на викладене, прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов'язаний перевірити такі.
Аналогічні висновки були висловлені Верховним Судом у постановах від 17 липня 2018 року у справі № 804/6296/15, від 17 липня 2019 року у справі № 824/14/19-а, від 21 серпня 2019 року у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а.
Також колегія суддів апеляційного суду враховує висновок про застосування норма права, викладений у пунктах 77 - 81 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18:
"Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим."
Водночас апеляційний суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для відкриття провадження у справі недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а, від 03 лютого 2021 року у справі № 806/1326/17, від 20 грудня 2021 року №640/12959/19.
Дослідивши зміст позовної заяви та обставини даної справи, апеляційним судом не встановлено виключного випадку, за наявності якого прокурор може представляти інтереси держави в суді у цій справі, а також відсутні підстави, які перешкоджають захисту інтересів держави суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені відповідні повноваження.
Так, як всі наведені обставини, свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, що визначено ч.4 статті 23 Закону "Про прокуратуру", а отже і права на звернення до суду, що є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Згідно з частиною 1 статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини 1 статті 240 КАС України).
З огляду на вказане, адміністративний позов Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 про знесення самочинного будівництва необхідно залишити без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України.
Щодо зустрічного позову ОСОБА_1 до Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання дій протиправними, то колегія суддів апеляційного суду вважає за необхідне зазначити таке.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Способи захисту права, як передбачені законом дії, безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб'єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності щодо захисту прав.
За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини 2 статті 5 цього Кодексу захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Так, у рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (пункт 145) Європейський суд з прав людини зазначив, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Суть цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави- учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Європейський суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
З урахуванням наведеного вище, ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та до забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття та зазначеній нормі міжнародного права. Відсутність "бажаного результату" виключає можливість визначення ефективності правового захисту, оскільки "бажаний результат" встановлює межі (кінцеву мету) правового захисту, який полягає у використанні передбачених законом можливостей для поновлення порушеного, визнання невизнаного, чи присудження оспорюваного права саме в цих межах.
Крім того, у рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду; спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Кодекс адміністративного судочинства України спрямовує правосуддя в адміністративних справах саме на забезпечення реалізації права особи на ефективний судовий захист, створюючи судам всі необхідні механізми для гарантування цього.
Відтак з метою виконання завдання адміністративного судочинства, передбаченого частиною 1 статті 2 КАС України, щодо ефективного поновлення прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, саме на суд покладено обов'язок ухвалення рішення, яке відновить права позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень.
Колегія суддів звертає увагу, що позовні вимоги ОСОБА_1 полягають у тому, що позивач просить визнати незаконними та протиправними дії Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, яка представляє інтереси Держави в особі: Львівської міської ради, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області та Державної інспекції архітектури і містобудування Україна, щодо знесення об'єкту нерухомого майна житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , який розташований на земельній ділянці кадастровий номер 4623683800:07:000:0918.
Однак, колегія суддів апеляційного суду вважає за необхідне зазначити, що визнання протиправними дій Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області без зобов'язання суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій не є гарантією дотримання і захисту прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, а також не відновить порушене право позивача.
Тобто, ОСОБА_1 , звернувшись до суду з позовом про визнання протиправними дій Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області обрав неправильний (не ефективний) спосіб захисту порушеного права.
Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що визначений спосіб захисту права у цій справі не відповідає вимогам законодавства, не відновить права (якщо вони порушені) позивача у сфері публічно-правових відносин, як і не виключить необхідність повторного звернення до суду з позовом.
Суд першої інстанції не надав належної оцінки вказаним обставинам, що призвело до ухвалення помилкового рішення про задоволення зустрічного позову, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає скасуванню.
За таких обставин, оцінивши зібрані докази у сукупності, колегія суддів апеляційного суду приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги Заступника керівника Львівської обласної прокуратури є частково підставними і обґрунтованими та частково спростовують висновки суду першої інстанції.
Враховуючи викладене, судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, відтак оскаржуване рішення суду в частині відмови в задоволенні позову Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області відповідно до вимог статті 319 КАС України підлягає скасуванню з одночасним прийняттям постанови про залишення адміністративного позову без розгляду з наведених вище підстав; рішення суду першої інстанції в частині задоволення зустрічного позову ОСОБА_1 відповідно до вимог статті 317 КАС України підлягає скасуванню, а зустрічний позов - залишенню без задоволення.
Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 308, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року у справі №380/11364/21 скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України до ОСОБА_1 про знесення самочинного будівництва - залишити без розгляду.
У задоволенні зустрічного позову ОСОБА_1 до Керівника Пустомитівської окружної прокуратури Львівської області, Львівської міської ради, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання дій протиправними - відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. І. Мікула
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 17 лютого 2022 року
Виготовлено з автоматизованої системи документообігу суду