02 лютого 2022 рокуЛьвівСправа № 460/2348/21 пров. № А/857/19815/21
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.
за участі секретаря судового засідання: Приступи Р.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 ,
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (суддя - Зозуля Д.П., час ухвалення - 15:45 год., місце ухвалення - м.Рівне, дата складання повного тексту - 01.10.2021),
в адміністративній справі №460/2348/21 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому,
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
У березні 2021 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив: 1) визнати протиправним та скасувати наказ директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому від 24.02.2021 №17-о/с "Про звільнення працівників ТУ ДБР у м. Хмельницькому у зв'язку зі скороченням посад" в частині припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення та звільнення з 01.03.2021 ОСОБА_1 з посади слідчого третього слідчого відділу (відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому; 2) поновити ОСОБА_1 з 02.03.2021 на посаді слідчого третього слідчого відділу (відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, а за відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді в цьому державному правоохоронному органі; 3) стягнути з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 02.03.2021 по день поновлення на роботі; 4) допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідач позовних вимог не визнав, вважаючи їх безпідставними та необґрунтованими, в суді першої інстанції подав відзив на позовну заяву. Просив у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 29.09.2021 року в задоволенні позову відмовлено.
З цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт рішення суду незаконним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню через недотримання судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також ухвалення його за умов невідповідності висновків суду обставинам справи з підстав, наведених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що оскільки на час призначення на посаду слідчого і на час звільнення з цієї посади позивач не був особою рядового та начальницького складу, а мав статус державного службовця, трудові відносини між ним та відповідачем регулювалися не Законом №794-VІІІ, а законодавством про працю та державну службу. Підставою скорочення відповідачем посад державної служби в ТУ ДБР, а відтак і звільнення позивача з роботи стали відомчі накази ДБР та ТУ ДБР, які не є ані актами законодавства, передбаченими ст.4 КЗпП України, ані нормативно-правовими актами, переліченими у ч.1 ст.5 Закону №889-VIII, тобто не відносяться до актів законодавства, які регулюють трудові відносини працівників ДБР з числа державних службовців. Дії відповідача по зміні статусу посади, яку займав позивач в ТУ ДБР, її скороченню як посади державної служби, припиненню внаслідок цього державної служби позивача та звільненню його з посади, які носять характер трудових правовідносин, вчинені ним на підставі відомчих наказів ДБР та ТУ ДБР, які не регулюють трудові відносини працівників ДБР з числа державних службовців, тобто не на підставі та не у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України. Також зазначає апелянт, що не може наказ вважатися правомірним і з огляду на те, що позивача звільнено з посади з підстави не передбаченої законом. Зазначена відповідачем у наказі підстава звільнення позивача з роботи (у зв'язку зі скороченням посад державної служби внаслідок затвердження структури та штатної чисельності і змін до штатного розпису ТУ ДБР) не передбачена ні п.1 ч.1 ст.87 Закону №889-VIII, ні іншими нормами цієї статті, що свідчить про звільнення позивача з підстави не передбаченої законом. Крім того, вважає скаржник наказ незаконним, оскільки його видано не уповноваженою на це особою, оскільки, на думку апелянта, повноваженнями звільнити позивача з посади державної служби володів лише керівник державної служби органу, проте директор ТУ ДБР не мав повноважень звільняти позивача з посади державної служби в цьому органі на підставі п.1 ч.1 ст.87 Закону №889-VІІІ. Надаючи оцінку правовідносинам у цій частині суд неправильно застосував матеріальні норми, передбачені ч.5 ст.14 Закону №794-VІІІ та п.7 ч.1 ст.2 Закону №889-VІІІ, що призвело до неправильного вирішення спору. За викладених обставин рішення не відповідає процесуальним вимогам законності і обґрунтованості, передбаченим ст.242 КАС України, відтак не може залишатися чинним та підлягає скасуванню. Також вважає апелянт, що матеріали справи містять достатньо даних для задоволення позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування наказу, а також задоволення інших заявлених позивачем вимог, які є похідними від неї.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить оскаржене рішення суду від 29.09.2021 року скасувати та прийняти нове судове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому висловив незгоду із її доводами, вказуючи, що такі базуються на перекручуванні фактів та однобічному трактуванні обставин справи. Оскаржене рішення суду вважає законним і обґрунтованим, адже ухвалене з дотриманням норм процесуального права та із правильним застосуванням норм матеріального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції від 29.09.2021 року залишити без змін.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції від 29.09.2021 року, вважає, що у задоволенні апеляційної скарги необхідно відмовити, з врахуванням наступного.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом ТУ ДБР у м.Хмельницькому від 04.11.2019 №100-о/с ОСОБА_1 призначений, як обраний за конкурсом, на посаду слідчого Третього слідчого відділу (Відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління ТУ ДБР у м. Хмельницькому з 05.11.2019, із встановленням випробувального строку 4 місяці (а.с. 32 т.1).
Згідно відомостей трудової книжки 05.11.2019 ОСОБА_1 прийняв присягу державного службовця. 06.03.2020 ОСОБА_1 присвоєний 6 ранг державного службовця (а.с. 29-30 т.1).
28.12.2020 ОСОБА_1 отримав попередження про наступне звільнення у зв'язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 15.10.2020 №581 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань", від 20.10.2020 №200дск "Про затвердження змін штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому", наказу Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому від 20.10.2020 №78-о/с "Про попередження працівників" та наказу Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому від 21.12.2020 №141-о/с "Про внесення змін до наказу Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому від 20.10.2020 №78-о/с "Про попередження працівників"" (а.с. 22, 57-58, 63, 73-75, 76-79 т.1).
Наказом ТУ ДБР у м. Хмельницькому від 24.02.2021 №17-о/с "Про звільнення працівників ТУ ДБР у м. Хмельницькому у зв'язку зі скороченням посад" припинено державну службу позивача ОСОБА_1 за ініціативою суб'єкта призначення та звільнено його з посади слідчого третього слідчого відділу (відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління ТУ ДБР у м. Хмельницькому з 01.03.2021 (а.с. 20-21 т.1).
Вважаючи вказаний наказ про звільнення протиправним, позивач звернувся до суду із цим адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем на підставі належних та допустимих доказів доведено обставини, на яких ґрунтуються заперечення на позов, та правомірність прийняття спірного наказу.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду погоджується із наведеними вище висновками суду першої інстанції, з врахуванням наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведені норми означають, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Статтею 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Відносини щодо звільненням з публічної служби врегульовані як загальним законодавством України про працю, так і спеціальним законодавством. При цьому, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо спеціальними нормами не врегульовано спірних відносин, та/або коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд застосовує законодавство України, чинне на час виникнення вказаних правовідносин.
За змістом частин 2, 3 статті 14 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12.11.2015 №794-VIII (в редакції чинній на момент призначення позивача на посаду начальника першого слідчого відділу, далі також Закон №794-VIII), служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону. На службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки. Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у цих підрозділах затверджуються Директором Державного бюро розслідувань. Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад, визначених у частині першій статті 10, частині першій статті 13 та частині першій статті 24 цього Закону, здійснюється за результатами відкритого конкурсу, що проводиться в порядку, визначеному Директором Державного бюро розслідувань на основі Типового порядку проведення відкритого конкурсу, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIII (далі також Закон №889-VIII), державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Згідно із ч.1 ст.3 Закону №889-VIII, цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Положеннями статті 1 Закону №794-VIII (у редакції, чинній до 27.12.2019) передбачено, що державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Тобто, законодавець при регулюванні трудових відносин при проходженні та припинені державної служби згідно з Законом України "Про державну службу" та державної служби особливого характеру, згідно з Законом України "Про Державне бюро розслідувань", встановив певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій службовців, у тому числі введено особливості щодо проходження служби та реалізації повноважень службовців Державного бюро розслідувань.
При цьому, враховуючи правовий статус Державного бюро розслідувань, державні службовці, які працюють у вказаному правоохоронному органі на відміну від державних службовців органів виконавчої влади мають певні особливості вступу, проходження та припинення державної служби, які визначені спеціальним законодавством, зокрема Законом №794-VIII.
Визначення слідчого міститься у пункті 17 частини першої статті 3 Кримінального процесуального кодексу України та означає службову особу органу Національної поліції, органу безпеки, органу, що здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, органу Державного бюро розслідувань, Головного підрозділу детективів, підрозділу детективів, відділу детективів, підрозділу внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України, уповноважена в межах компетенції, передбаченої цим Кодексом, здійснювати досудове розслідування кримінальних правопорушень.
З наведеного слід зробити висновок, що чинним законодавством імперативно не встановлено, до якої категорії посад має належати посада слідчого.
Разом з тим, як свідчать матеріали справи, призначення позивача згідно з наказом ТУ ДБР у місті Хмельницькому від 04.11.2019 №100-ос на посаду, яка відносилась до категорії державної служби, позивачем не заперечувалось.
Пунктом 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII передбачено, що державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Пунктом 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII (у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Редакція статті 87 Закону №889-VIII зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 19.09.2019 №117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади", які набули чинності з 25.09.2019, була чинною на момент прийняття оскаржуваного наказу про звільнення та підлягала застосуванню.
Відповідно до ч.3 ст.87 Закону №889-VIII, в редакції Закону від 14.01.2020 №440-IX, суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб'єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
02.02.2020 набрав чинності Закон України від 12.12.2019 №378-IX "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України", яким внесені зміни до Кодексу законів про працю України та викладено його у новій редакції.
Нормами зазначеного Закону змінений порядок скорочення державних службовців.
Відповідно до частини 6 статті 49-2 Кодексу законів про працю України, вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Таким чином, після внесення Законом України від 14.01.2020 №440-IX змін у Закон України №889-VIII положення статті 49-2 КЗпП України в частині обов'язку власника або уповноваженого ним органу запропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації на державних службовців не поширюються.
Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону №889-VIII на час прийняття спірного наказу була врегульована процедура звільнення державного службовця у зв'язку із скороченням чисельності або штату працівників, тому до спірних правовідносин слід застосовувати саме норми спеціального законодавства.
Колегія суддів враховує, що підставою для прийняття оскаржуваного Наказу слугувало скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовця.
Згідно з статтею 1 Закон №794-VIII (у редакції, чинній з 27.12.2019), державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до його компетенції.
Отже, із прийняттям Закону України від 03.12.2019 №305 "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", який набрав чинності з 27.12.2019, відбулась зміна правового статусу Державного бюро розслідувань: з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган.
Відповідно до частин 1-4 статті 14 Закону №794-VIII (у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин), до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці та особи, які уклали трудовий договір (контракт) із Державним бюро розслідувань. Служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону. На службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров'я ефективно виконувати відповідні службові обов'язки. Прийняття громадян України на службу до Державного бюро розслідувань без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом. Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у підрозділах Державного бюро розслідувань затверджуються Директором Державного бюро розслідувань. Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, здійснюється за результатами відкритих конкурсів, що проводяться конкурсними комісіями з проведення конкурсів на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань. Типове положення про конкурсну комісію та порядок проведення відкритого конкурсу затверджує Директор Державного бюро розслідувань. Порядок присвоєння спеціальних звань особам рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань та їх співвідношення з іншими спеціальними, а також військовими званнями і рангами державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно із ч.5 ст.14 Закону №794-VIII, трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються цим Законом (у частині переведення працівників Державного бюро розслідувань на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України "Про державну службу". Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
Статтею 14-3 Закону №794-VIII передбачено, що державні службовці можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади, у порядку, визначеному Законом України "Про державну службу". Особи рядового і начальницького складу можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань, у тому числі з територіального управління до центрального апарату Державного бюро розслідувань, за їхньою згодою без обов'язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади. Переведення осіб рядового і начальницького складу може здійснюватися за їхньою ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших закладів, установ системи Державного бюро розслідувань, які порушили питання про переведення.
Судом встановлено, що у чинному штатному розписі ТУ ДБР у м. Хмельницькому відсутні посади державної служби, обсяг та перелік функціональних завдань та обов'язків за якими є рівнозначними з посадою слідчого третього слідчого відділі слідчого управління ТУ ДБР у м. Хмельницькому.
Відповідно до ч.6 ст.9 Закону №794-VIII, територіальні управління Державного бюро розслідувань діють на підставі положень, що затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Згідно із ч.1 ст.10 Закону №794-VIII, керівництво діяльністю Державного бюро розслідувань здійснює його Директор, який має першого заступника та двох заступників.
Відповідно до пунктів 4, 5 ч.1 ст.12 Закону №794-VIII, Директор ДБР: затверджує структуру та штатну чисельність територіальних органів Державного бюро розслідувань; визначає відповідно до законодавства в межах граничної чисельності переліки посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами.
Наказом Державного бюро розслідувань від 28.12.2019 №343 "Про організацію проведення заходів на виконання вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" (із змінами, внесеними наказами від 02.01.2020 №1 та від 03.01.2020 №2) затверджений Порядок зміни категорії посад працівників Державного бюро розслідувань, які заміщуються державними службовцями на посади, які підлягають заміщенню особами рядового і начальницького складу (далі - Порядок №343).
Відповідно до пункту 6 Порядку №343, зміна категорії посад працівників Державного бюро розслідувань, які заміщуються державними службовцями на посади, які підлягають заміщенню особами рядового і начальницького складу, здійснюється за рішенням Директора Державного бюро розслідувань або особи, яка виконує його повноваження. Зміна категорії посад передбачає виведення із штатного розпису та скорочення посади державного службовця (відповідно до статті 87 Закону України "Про державну службу") та введення до штатного розпису посади рядового і начальницького складу. З прийняттям рішення Директором Державного бюро розслідувань або особою, яка виконує його повноваження, про зміну категорії посади, Управління кадрової роботи та державної служби готує проекти наказів: "Про затвердження Переліку посад у центральному апараті (територіальних управліннях) Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами" - щодо внесення відповідних змін до Переліку посад; "Про внесення змін до штатного розпису центрального апарату Державного бюро розслідувань" та відповідні зміни, погоджує з заінтересованими самостійними структурними підрозділами та подає на підпис Директору Державного бюро розслідувань.
Після затвердження штатного розпису Державного бюро розслідувань (змін до штатного розпису) щодо працівників, посади яких скорочуються, видається наказ про їх персональне попередження про наступне звільнення на підставі Закону України "Про державну службу" у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Отже, внаслідок реалізації приписів Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" та Указу Президента України від 05.02.2020 №41/2020 фактично відбулась заміна структури Державного бюро розслідувань шляхом віднесення до державного правоохоронного органу із створенням нової структури шляхом реорганізації державного органу.
При цьому скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців є підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення.
Таким чином, наведена правова норма пов'язує припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення не лише зі скороченням чисельності або штату державних службовців, а й зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.07.2021 (справа №640/11024/20).
На виконання зазначених положень закону Указом Президента України від 05.02.2020 №41/2020, затверджено нову організаційну структуру ДБР.
Наказом Державного бюро розслідувань від 15.10.2020 №581 «Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань», яким затверджено нову структуру та штатну чисельність ТУ ДБР у м. Хмельницькому, а також цим наказом визнано, що наказ ДБР від 05.11.2019 №308 «Про затвердження організаційної структури територіальних управлінь Державного бюро розслідувань» втратив чинність.
Для забезпечення ефективності та належного виконання покладених на ДБР завдань як державного правоохоронного органу щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції, слідчі Державного бюро розслідувань повинні відноситись до осіб рядового і начальницького складу.
З комплексного аналізу положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань» видно, що законодавцем передбачено єдиний можливий варіант призначення особи на посаду рядового та начальницькою складу - в добровільному порядку за результатами відкритого конкурс) (який окрім іншого, на відміну від конкурсу на посади державної служби передбачає проходження військово-лікарської комісії, тестів на фізичну підготовку).
Враховуючи, що Законом України «Про Державне бюро розслідувань», зокрема, статтею 143 не передбачено переведення особи, що займає посаду державної служби, на посаду, яка підлягає заміщенню рядовим та начальницьким складом, Державним бюро розслідувань прийнято рішення регламентувати порядок дій у разі прийняття відповідних змін до штатного розпису центрального апарату та територіальних управлінь Державного бюро розслідувань.
У зв'язку з цим, наказом ДБР від 08.07.2020 №323 затверджено Перелік посад у територіальних управліннях ДБР, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами (а.с. 134-135 т.1).
Надалі, наказом ДБР від 15.10.2020 №583 внесено зміни до наказу ДБР від 08.07.2020 №323, та доповнено Перелік посад у територіальних управліннях, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, зокрема посадами: начальник відділу (слідчого, оперативного) - підполковник ДБР; заступник начальника відділу (слідчого, оперативного) - підполковник ДБР; старший слідчий слідчого відділу - майор ДБР; слідчий слідчого відділу - капітан ДБР (а.с. 138-140 т.1).
На підставі положень статті 12 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та подання т.в.о. директора ТУ ДБР у м. Хмельницькому, наказом ДБР від 15.10.2020 №581 «Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань» в.о. Директора полковник ДБР Суханов О.О. затвердив структуру та штатну чисельність ТУ ДБР у м. Хмельницькому (а.с. 73 т.1).
На підставі положень статті 12 Закону №794-VIII та зазначеного подання, наказом ДБР від 20.10.2020 №200 ДСК «Про затвердження та введення в дію штатного розпису ТУ ДБР, у м. Хмельницькому на 2020 рік», затверджено зміни до штатного розпису ТУ ДБР, у м. Хмельницькому, які вводилися у дію з 01.02.2021 (в частині змін згідно додатку №6) (а.с. 200 т.1).
Згодом, наказом ДБР від 30.12.2020 №303 ДСК затверджено зміни до наказу ДБР від 20.10.2020 №200 ДСК в частині дати введення в дію змін до штатного розпис), зокрема, замість 01.02.2021 визначено дату 01.03.2021 (а.с. 80 Т.1).
Так, згідно з додатком до наказу ДБР від 20.10.2020 №200 ДСК, посади державної служби ТУ ДБР у м. Хмельницькому, в тому числі посаду, яку обіймав позивач - слідчого Третього слідчого відділу (Відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління, виведено із штатного розпису.
Водночас до штатного розпису ТУ ДБР у м. Хмельницькому введено нові посади (іншої категорії) - рядового та начальницького складу у новостворених відділах згідно нової структури територіального управління.
Таким чином, посади державної служби у раніше діючих підрозділах, зокрема, у Третьому слідчому відділі (Відділі з розслідування військових злочинів), а саме посади державної служби скорочено.
Оскільки скорочення посади позивача відбувалося внаслідок введення іншої категорії посад, при тому, що переведення працівників однієї категорії посад на іншу чинним законодавством не передбачено, як Законом України «Про Державне бюро розслідувань» так і Законом України «Про державну службу» (тобто із посади державної служби без проведення конкурсу на посаду рядового та начальницького складу, так і навпаки) особи, що займали такі посади, підлягали виключно звільненню.
За таких умов, скорочення посади державної служби є передбачуваним наслідком з огляду на положення Закону №305-ІХ, оскільки після набрання чинності цим законом посади державної служби ДБР (які не притаманні правоохоронній системі) були заміщені посадами рядового та начальницького складу.
Разом з тим, припинення державної служби позивача відбулось за ініціативою суб'єкта призначення з підстав, визначених частиною першою статтею 87 Закону №889-VIII.
Згідно із п.7 ч.1 ст.2 Закону №889-VIII, суб'єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.
На підставі ч.11 ст.91 Закону №889-VIII, особливості вступу, проходження та припинення державної служби у Апараті Верховної Ради України, державних органах, зазначених у частинах першій, восьмій - десятій цієї статті, інших органах системи правосуддя, дипломатичної служби, правоохоронних, митних та податкових органах регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених спеціальним законодавством у відповідній сфері.
Відповідно до ч.2 ст.13 Закону №794-VIII, (у редакції, чинній на дату призначення позивача на посаду державного службовця в ТУ ДБР, розташованого в м. Хмельницькому та на дату звільнення з державної служби) директор територіального управління Державного бюро розслідувань: призначає на посади та звільняє з посад працівників відповідного територіального управління, крім тих, які призначаються Директором Державного бюро розслідувань відповідно до статті 12 цього Закону.
Також суд зауважує, що Законом №889-VIII визначені дефініції "суб'єкт призначення" та "керівник державної служби".
Так, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 2 Закону №889-VIII, керівник державної служби в державному органі - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов'язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.
Пунктом 7 ч.1 ст.2 Закону №889-VIII визначено, що суб'єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.
Відтак, директор ТУ ДБР у м. Хмельницький є особою, яка законом наділена імперативними повноваженнями призначати та звільняти працівників відповідного Територіального управління.
Спірний наказ від 24.02.2021 №17-о/с підписаний директором ТУ ДБР, розташованого у місті м. Хмельницькому.
Наведеним спростовуються відповідні доводи апелянта (позивача), що цей наказ підписаний особою, яка не є суб'єктом призначення та керівником державної служби у розумінні статті 87 Закону №889-VIII.
Враховуючи встановлене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що спірний наказ є таким, що прийнятий у межах повноважень, у спосіб та у порядку, що визначенні чинним законодавством, тому підстави для його скасування відсутні.
При цьому, слід зазначити, що право на доступ до публічної служби не є абсолютним. Про це неодноразово зазначав у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ). У разі коли є конфлікт декількох прав, кожне з яких гарантоване Конвенцією, варто зважити всі інтереси, що поставлені на карту. У разі якщо держава зобов'язана однаково забезпечувати права, які гарантовані Конвенцією і між якими існує конфлікт, та якщо захист одного права призведе до втручання в інше право, саме держава покликана обрати адекватний засіб для того, щоб відповідне втручання у право було пропорційним і таким, що переслідує легітимну мету. Втручання може вважатись необхідним у демократичному суспільстві для досягнення легітимної мети, якщо воно відповідає невідкладній соціальній потребі і здійснені національними органами засоби є відповідними та достатніми (див. mutatis mutandis пунктів 123, 124 рішення ЄСПЛ від 12.06.2014 у справі «Фернандес Мартінес проти Іспанії», постанова Великої Палати Верховного Суду від 21.04.2021 у справі № 9901/36/20).
Відтак втручання суб'єкта призначення у право працівника обіймати посаду публічної служби, яке переслідує легітимну мету є пропорційним та має правомірний характер.
У спірних правовідносинах втручання у право обіймати певні посади державної служби обумовлено законодавчими підставами удосконалення діяльності ДБР та необхідністю створення умов для виконання визначених Законом України «Про Державне бюро розслідувань» завдань, тобто таке втручання переслідувало легітимну мету та було пропорційним їй.
Скаржник безпідставно зазначає про наявність «певних гарантій» від його звільнення, які передбачені у підпункті 4 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №305-ІХ, навіть у разі визначення таких посад посадами рядового і начальницького складу, що на думку ОСОБА_2 , ймовірно передбачає автоматичне переведення з державної служби на посади рядового і начальницького складу, вважаючи, що зміна категорії посад не може бути підставою для звільнення.
Комплексний аналіз положень Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» дає підстави для протилежних висновків, ніж ті, які наводяться скаржником.
З аналізу цього пункту вбачається, що слідчі та оперуповноважені після набрання чинності Закону №305-ІХ, не продовжують здійснювати свої повноваження, навіть у разі визначення цих посад посадами рядового і начальницького складу, а лише продовжують здійснювати свої повноваження до дня їх звільнення або припинення повноважень на посаді, у тому числі у разі визначення цих посад посадами рядового і начальницького складу.
Таким чином, законодавець, переслідуючи за мету уникнення ситуацій правової невизначеності, лише передбачив особливості припинення повноважень для інших категорій працівників ДБР і це обґрунтовується, зокрема, необхідністю забезпечення безперервності та ефективності досудових розслідувань, які перебувати у проваджені слідчих ДБР на день набрання чинності цим Законом, однак встановлення певних гарантій для слідчих та оперуповноважених, як мета, очевидно не переслідувалася.
Тобто, положення Прикінцевих і перехідних положень Закону №305-ІХ не забороняють і не спростовують право суб'єкта призначення на звільнення державного службовця із будь-яких передбачених чинним на момент прийняття такого рішення законодавством підстав, після 27.12.2019.
Крім цього, апеляційний суд зазначає, що враховуючи відсутність підстав для задоволення вимог позивача про визнання протиправним та скасування спірного наказу відповідача, не підлягають задоволенню і похідні вимоги позивача про поновлення його з 02.03.2021 на посаді слідчого третього слідчого відділу (відділу з розслідування військових злочинів) слідчого управління ТУ ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 02.03.2021 по день поновлення на роботі та допуску до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Судом апеляційної інстанції також враховується, що згідно з п.41 висновку №11(2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об'єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з дотриманням норм матеріального права та процесуального права, а тому немає підстав для його скасування.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року в адміністративній справі №460/2348/21 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль
Повний текст постанови суду складено 14.02.2022 року