09 лютого 2022 рокуЛьвівСправа № 260/2286/21 пров. № А/857/21642/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Улицького В.З. та Хобор Р.Б.,
з участю секретаря судового засідання - Ільченко А.З.,
а також сторін (їх представників):
від позивача (апелянта) - Мельничук Ю.І.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021р. про залишення без розгляду позовної заяви Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа без самостійних вимог на предмет спору Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною, спонукання до вчинення дій щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини національного значення (суддя суду І інстанції: Скраль Т.В., час та місце ухвалення судового рішення: 11 год. 36 хв. 02.11.2021р., м.Ужгород; дата складання повного тексту судового рішення: 08.11.2021р.),-
Оскаржуваною ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021р. задоволено клопотання відповідача Виконавчого комітету /ВК/ Ужгородської міської ради /МР/; залишено без розгляду позовну заяву керівника Ужгородської окружної прокуратури до ВК Ужгородської МР, третя особа без самостійних вимог Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації /ОДА/, про визнання бездіяльності протиправною, спонукання до вчинення дій щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини національного значення (а.с.172-179).
Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржила заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури, яка в апеляційній скарзі просить судову ухвалу скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного залишення позову без розгляду (а.с.183-194).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що у позові належним чином обґрунтовано наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах та набуття статусу позивача. В розглядуваній ситуації в особі одного органу поєднується порушник вимог законодавства та орган, який здійснює виконання функцій та повноважень місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини й захисту права та інтересу територіальної громади щодо використання об'єктів культурної спадщини, що належать їй, у суспільному житті, збереження традиційного характеру середовища в інтересах теперішнього і майбутніх поколінь.
Відповідач ВК Ужгородської МР мав би захищати інтереси держави (суспільства) від неправомірних діянь в суді, проте не може здійснити такий захист, оскільки сам є порушником, справедливим реалізатором такої функції може виступати лише прокуратура відповідно до вимог Конституції України та чинного законодавства.
Оскільки у спірних правовідносинах взагалі відсутній альтернативний позивач, непред'явлення прокурором позову в розглядуваному випадку слугувало б демонстрацією відсутності у держави волі на захист інтересів держави у сфері охорони та збереження об'єктів культурної спадщини, що є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Також зазначає, що судом першої інстанції не обґрунтовано висновок, на якій нормативній підставі Міністерство культури та інформаційної політики України є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із таким позовом.
Окрім того, Положення про Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, затв. розпорядженням голови Закарпатської ОДА № 230 від 31.03.2021р., також не наділяє зазначений орган повноваженнями звернення до суду за захистом прав держави у спірних правовідносинах.
Звертаючись з позовом до суду, прокурор у позовній заяві чітко зазначив, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до ВК Ужгородської МР про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання до вчинення дій; у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
Невжиття ВК Ужгородської МР заходів щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єкта культурної спадщини національного значення - Садибний будинок в Радванці (мур), кінець 16 сторіччя спорудження, охоронний номер - 167, до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, не сприяє запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпеченню захисту, збереженню, утриманню, відповідному користуванню, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Інші учасники справи не подали до суду апеляційної інстанції відзиви на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача (апелянта) на підтримання поданої скарги, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення, з наступних підстав.
Як слідує з матеріалів справи, 10.06.2021р. до суду першої інстанції надійшла позовна заява керівника Ужгородської окружної прокуратури до ВК Ужгородської МР, третя особа без самостійних вимог Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА, про визнання бездіяльності протиправною, спонукання до вчинення дій щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини національного значення (а.с.1-8).
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що за результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, Ужгородською окружною прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності ВК Ужгородської МР, що полягає у невиготовлені облікової документації на об'єкт культурної спадщини - Садибний будинок в Радванці (мур) та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об'єкта культурної спадщини до Держаного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР № 970 від 24.08.1963р. «Про впорядкування справи обліку та охорони пам'ятників архітектури на території Української РСР» затверджено список пам'ятників архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Садибний будинок в Радванці (мур), кінець 16 сторіччя спорудження, охоронний номер 167, як пам'ятку архітектури національного значення.
Проте, зазначений об'єкт не внесений до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як об'єкт культурної спадщини та з інформації, наданої Закарпатською ОДА вбачається, що ВК Ужгородської МР із пропозицією про занесення вказаного об'єкта до Державного реєстру нерухомих пам'яток України не звертався до органу охорони культурної спадщини вищого рівня.
Чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з зазначеним позовом, а тому в цих правовідносинах є відсутнім орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
Зазначені обставини є достатньою підставою для звернення до суду прокурора із позовом в інтересах держави.
Постановляючи спірну ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та інформаційної політики України, який є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.
З огляду на те, що відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду, суд дійшов висновку про залишення заявленого позову без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України.
Між тим, колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з наступного.
Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».
Відповідно до ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні від 08.04.1999р. № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко невизначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019р. у справі № 815/724/15.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003р. № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.4 ч.2 ст.129 Конституції України).
Так, згідно з ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що норма ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.
На думку апеляційного суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв'язку з наступним.
Приписами п.10 «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту.
Відповідно до абз.6 ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Частиною 2 ст.3 цього Закону визначено, що до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
Згідно з ч.2 ст.6 вказаного Закону до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць.
Відтак, обов'язок органів місцевого самоврядування в особі її виконавчих органів полягає у забезпеченні, у межах визначених законом повноважень, належної охорони культурної спадщини.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».
Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає, що на Ужгородську МР в особі її ВК як орган місцевого самоврядування покладено повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України тощо.
В адміністративному позові прокурор стверджує, що ВК Ужгородської МР не виконав покладені на нього повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, чим порушив інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини. При цьому, підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до ВК Ужгородської МР. Органом, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є міська рада, до якої пред'явлено позовні вимоги, тому прокурор набуває статусу позивача у розглядуваних правовідносинах, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування).
З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб'єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб'єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона культурної спадщини, оскільки відповідно до ст.11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням ст.ст.5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
За приписами ст.2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що прокурором доведено наявність підстав для захисту інтересів держави у суді.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
нерухомий об'єкт культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності;
пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Частиною 2 ст.6 вказаного Закону передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:
1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;
2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України;
3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць;
4) забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони;
5) забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини;
7) надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини;
8) організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт;
9) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;
10) надання висновків щодо відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їх власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління;
11) укладення охоронних договорів на пам'ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону;
12) забезпечення в установленому законодавством порядку виготовлення, встановлення та утримання охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам'ятках або в межах їх територій;
13) підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;
14) популяризація справи охорони культурної спадщини на відповідній території, організація науково-методичної, експозиційно-виставкової та видавничої діяльності у цій сфері;
15) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини;
16) підготовка пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території і проектів місцевого бюджету та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;
17) погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України;
18) інформування органів охорони культурної спадщини вищого рівня про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на їх території;
19) участь в організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників у сфері охорони культурної спадщини;
20) організація досліджень об'єктів культурної спадщини, які потребують рятівних робіт;
21) застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону;
22) здійснення інших повноважень відповідно до закону.
Згідно з ч.1 ст.13 вказаного Закону об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ч.2 ст.14 зазначеного Закону об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об'єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону (п.3 розділу Х «Прикінцеві положення» вказаного Закону).
Порядок визначення категорій пам'яток регламентовано постановою КМ України № 452 від 22.05.2019р.
Згідно з п.3 цього Порядку об'єкти культурної спадщини, які пропонуються для внесення до Реєстру за категорією національного значення, повинні зберегти свою автентичність (пам'ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування) та мати одну або більше з таких ознак:
мали значний вплив на розвиток культури країни;
безпосередньо пов'язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю людей, які зробили значний внесок у розвиток національної культури;
репрезентують шедевр творчого генія, є етапними творами видатних архітекторів чи інших митців;
є витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.
Попередню оцінку відповідності об'єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.
Відповідність об'єктів культурної спадщини ознакам, передбаченим пунктами 3 і 4 цього Порядку, встановлюється під час їх внесення до Реєстру в установленому законодавством порядку (п.п.5 і 6 наведеного Порядку).
Порядок обліку об'єктів культурної спадщини затверджено наказом Міністерства культури України № 158 від 11.03.2013р.
Згідно з п.3 розділу І вказаного Порядку система обліку об'єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об'єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об'єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об'єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам'ятки та вилучення пам'ятки з Реєстру).
Відповідно до п.4 розділу І Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затв. наказом Міністерства культури України № 158 від 11.03.2013р., ініціаторами розгляду питань занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є:
уповноважений орган - за категорією пам'ятки національного значення;
уповноважений орган, Українське товариство охорони пам'яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам'ятки місцевого значення.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що саме на відповідачеві лежить обов'язок щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення розглядуваного об'єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Разом з тим, такі дії відповідачем не вчинялися, поважних причин невчинення таких в розумні строки не наведено, через що прокуратурою обґрунтовано доведено підставність заявлення позову в спірних правовідносинах.
Звертаючись до суду з позовом, прокурор повинен довести бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але самостійно не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
З метою завчасного інформування позивача у справі про намір внесення позову до суду в його інтересах, забезпечення ефективної та повної реалізації прав та обов'язків сторони процесу, положеннями п.3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» зобов'язано прокурора попередньо, до звернення до суду, повідомити про свій намір відповідного суб'єкта владних повноважень.
Зазначена процедура повідомлення прокурором уповноваженого органу викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020р. у справі № 912/2385/18.
Так, згідно правових висновків Великої Палати Верховного Суду у вказаній справі прокурор, звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру», фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого п.3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Як слідує з матеріалів справи, Ужгородська окружна прокуратура зверталася до відповідача із листом № 07.53-104-1108вих-21 від 12.05.2021р., в якому просила повідомити про вжиті заходи щодо внесення до державного реєстру нерухомих пам'яток України об'єкта культурної спадщини - Садибний будинок в Радванці (мур) (а.с.29-30).
У відповідь ВК Ужгородської МР скерував лист № 1542/03-18 від 13.05.2021р., згідно якого обов'язок щодо безпосереднього обліку об'єктів культурної спадщини національного значення покладено на відповідні органи державної влади; відомості щодо виготовлення облікової картки на Садибний будинок в Радванці (мур) та охоронний договір є відсутніми (а.с.31-33).
Отже, за таких умов наведені обставини - заперечення відповідачем обов'язку щодо внесення до державного реєстру нерухомих пам'яток України об'єкта культурної спадщини, є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва прокурора.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що постановою КМ України № 885 від 16.10.2019р. «Деякі питання діяльності Міністерства культури та інформаційної політики» затверджено Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, відповідно до п.п 6, 7 якого (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) Міністерства має право:
1) залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства, фахівців, громадян (за згодою) для вивчення та/або розгляду питань, що належать до компетенції МКІП, виконання окремих робіт;
2) одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до компетенції МКІП;
4) проводити публічні заходи (з'їзди, конференції, семінари, наради тощо) з питань, що належать до його компетенції;
підпункти 5-10 виключені;
11) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державною системою урядового зв'язку та іншими технічними засобами.
Міністерства культури та інформаційної політики України у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з іншими державними органами, допоміжними органами і службами, утвореними Президентом України, тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, утвореними Кабінетом Міністрів України, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, профспілками та організаціями роботодавців, відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій, а також з підприємствами, установами та організаціями.
Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що Міністерство культури та інформаційної політики України не наділене повноваженнями на звернення до суду із розглядуваним позовом.
При цьому, Положення про Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, затв. розпорядженням голови Закарпатської ОДА № 230 від 31.03.2021р., також не наділяє зазначений орган повноваженнями на звернення до суду за захистом прав держави у спірних правовідносинах.
Оцінюючи в сукупності вищевикладене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що в суду першої інстанції не було достатніх і належних підстав для залишення позовної заяви керівника Ужгородської окружної прокуратури без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України, а тому оскаржувана ухвала суду є необґрунтованою, а відтак не відповідає вимогам закону, через що підлягає скасуванню.
Згідно ч.3 ст.312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Питання відшкодування апелянту понесених судових витрат у вигляді сплаченого судового збору за подання апеляційної скарги підлягає вирішенню згідно ст.139 КАС України судом першої інстанції за результатами кінцевого вирішення розглядуваного спору по суті.
З огляду на викладене, враховуючи приписи п.4 ч.1 ст.320 КАС України, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що оскаржувана ухвала суду підлягає скасуванню, як винесена за неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для вирішення справи, при неправильному застосуванні норм матеріального права та із порушенням норм процесуального права, що призвело до помилкового залишення позовної заяви без розгляду, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.ст.310, 312, п.п.1, 4 ч.1 ст.320, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2021р. про залишення позовної заяви без розгляду в адміністративній справі № 260/2286/21 - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді В. З. Улицький
Р. Б. Хобор
Дата складання повного тексту судового рішення: 14.02.2022р.