про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
м. Черкаси
14 лютого 2022 року справа № 580/1042/22
Суддя Черкаського окружного адміністративного суду Гайдаш В.А., перевіривши матеріали позову ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу,
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 09.04.2021 №41 «Про затвердження меж та режимів використання зон охорони пам'ятки місцевого значення м.Умань Черкаської області».
В обґрунтування позову зазначив, що позивач є громадянином Французької Республіки та з 25.11.2015 власником земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , з кадастровим номером 7110800000:02:005:0010. Позивачем 08.04.2016 було отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки та на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 03.06.2016 ним проводились будівельні роботи житлового будинку готельного типу. У подальшому, 16.11.2021 представником позивача було отримано, зокрема, припис від 10.11.2021 №35, яким зупинено підготовчі та будівельні роботи, як такі що проводяться в межах охоронної зони пам'ятки історії місцевого значення - Могила цадика Нахмана, в якому зроблено посилання на оскаржуваний наказ, яким затверджені режими використання зон охорони пам'ятки. Вважає, що оскаржуваний наказ в частині складу уповноважених осіб на замовлення, виготовлення та їх повноваження щодо законності науково-проектної документації визначення меж і режимів використання території та зон охорони пам'ятки «Могила цадика Нахмана 1811р.» не відповідає вимогам законодавства. Відсутні порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них. Стверджує, що «Могилу цадика Нахмана 1811р.» не занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Вважає, що оскаржуваний наказ безпосередньо застосований до позивача, чим порушує його право на здійснення будівельних робіт у житловому будинку готельного типу за адресою: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, 56. Додатково позивач зазначає, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, тому він протиправно не оприлюднений в засобах масової інформації та не зареєстрований в органах юстиції.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідності до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах.
Публічно-правовим спором, згідно з п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, є спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Критерії розмежування судової юрисдикції викладені, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 січня 2020 року у справі № П/811/1047/16. Згідно з указаним судовим рішенням передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Ознаки публічно-правового спору викладені, зокрема й у постанові Верхового Суду від 18 квітня 2019 року у справі № 813/3146/16, відповідно до якої публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Із змісту позовної заяви встановлено, що оскаржуваний наказ безпосередньо застосований до позивача, чим порушує його право на здійснення будівельних робіт у житловому будинку готельного типу за адресою: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, 56.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржений наказ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий відповідачем у результаті застосування вказаних у преамбулі норм права; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо використання зон охорони пам'ятки історії місцевого значення “Могила цадика Нахмана. 1811р.”, визначених розробленою відповідною науково-проектною документацією згідно з рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів №23 від 07.02.1995; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури визначення меж відповідного об'єкта.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин зі створення вказаного об'єкта, визначення його меж, то наказ про затвердження відповідних меж і режимів використання не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.
Доводи щодо можливого впливу на коло його прав та інтересів, зокрема, права на забудову, не спростовують зазначеного висновку Великої Палати Верховного Суду, оскільки адресатами наказу, тобто особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов'язки, завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб'єкти (ці організації) незалежно від того, чи може воно потенційно вплинути на невизначене коло суб'єктів.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, і така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 32 Закону України “Про охорону культурної спадщини” межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Пунктами 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини; межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць; визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Тобто, спірне рішення - наказ, є частиною встановленої законом процедури охорони об'єктів культурної спадщини.
У рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний суд України розтлумачив, що поняття “охоронюваний законом інтерес” треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб'єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об'єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права у зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів.
У позовній заяві зазначено, що оскаржуваний наказ безпосередньо застосований до позивача, чим порушує його право на здійснення будівельних робіт у житловому будинку готельного типу за адресою: Черкаська обл., м. Умань, вул. Пушкіна, 56, однак, майновий інтерес позивача не може бути предметом адміністративної справи, оскільки стосується приватно-правових відносин.
Зі змісту долученого спірного рішення встановлено відсутність у ньому посилань на земельну ділянку зі вказаним позивачем кадастровим номером.
Суд застосовує правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 17.04.2018 у справі №815/6956/15, відповідно до якої публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати, у зв'язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Згідно з ч.2 ст.2 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV (далі - ЦК України) учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права. Статтею 170 цього Кодексу встановлено, що Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.
Частиною першою ст.1 Цивільного кодексу Країни (далі - ЦК України) встановлено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.2 ЦК України учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи). Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Стаття 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) визначає справи, що відносяться до юрисдикції загальних судів.
Так згідно з ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Оскільки предмет спору пов'язаний безпосередньо з цивільними майновими правовідносинами, а саме правом власності на землю позивача, на нього не поширюється юрисдикція адміністративних судів та наявність цивільно-правового спору.
Обґрунтування позивача щодо виникнення правового інтересу у зв'язку із забороною будівництва на підставі припису суб'єкта владних повноважень доводить наявність у позивача публічно-правового спору з таким органом державної влади саме щодо такого припису.
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи, що для захисту порушених позивач має звернутись до загального суду у порядку ЦПК України, суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження у справі.
Згідно пункту 1 частини 1 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись ст. ст. 4, 19, 170,171, 256, 293, 295 КАС України, суддя, -
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу.
Роз'яснити позивачеві, що розгляд даного спору віднесений до юрисдикції місцевого загального суду у порядку цивільного судочинства.
Копію ухвали надіслати позивачеві, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Роз'яснити позивачеві, що повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею, однак апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Віталіна ГАЙДАШ