11 лютого 2022 р. Справа № 440/9011/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Спаскіна О.А.,
Суддів: Присяжнюк О.В. , Любчич Л.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської міської радина рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2021 головуючий суддя І інстанції: Сич С.С. по справі № 440/9011/21
за позовом ОСОБА_1
до Полтавської міської ради
про зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Полтавської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, яка полягає у не розгляді заяви ОСОБА_1 стосовно надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства з подальшою передачею її у власність, згідно поданих графічних матеріалів із бажаним місцем розташування земельної ділянки;
- зобов'язати Полтавську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства з подальшою передачею її у власність, згідно поданих графічних матеріалів із бажаним місцем розташування земельної ділянки.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2021 позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ.
Зобов'язати Полтавську міську раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 28.03.2021 (вх. №П04.1.1-11/3089 від 29.03.2021) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Полтавської ОТГ.
Відповідач не погодившись з таким судовим рішенням суду першої інстанції, звернувся до суд з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2021 та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що Полтавською міською радою визначено, що районні у м. Полтаві ради здійснюють повноваження щодо надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок. Вказує, що постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань. Саме до повноважень цієї комісії віднесено право (обов'язок) на попередній розгляд питань, які виносяться на розгляд ради та доцільність винесення такого питання з підготовкою відповідного проекту рішення. Пояснює, що комісія є колегіальним органом, який всі рішення приймає шляхом голосування і нав'язувати іншу думку чи позицію у даному випадку не є можливим. Водночас, позивачу надано відповідь Полтавським міським управлінням земельних ресурсів та земельного кадастру від 22.04.2021, за змістом якого земельна ділянка, на яку претендував позивач, є складовою вже сформованої іншої земельної ділянки площею 12,4069 га з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053, що свідчить про наявність у неї іншого господаря (власника, користувача). При цьому з тексту цієї ж відповіді, на думку відповідача, випливає, що дана земельна ділянка не перебуває у комунальній власності Полтавської міської територіальної громади.
Відповідно до ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Суд, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою від 28.03.2021 (вх. №1051/0611П04.1.1-11/3089 від 29.03.2021) про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки на території Полтавської ОТГ із подальшою передачею у власність /а.с. 26/.
До вказаної заяви позивачем додано: графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію ідентифікаційного коду, копію посвідчення ветерана військової служби, копію медичного висновку /а.с. 27-32/.
За результатами розгляду вказаної заяви листом Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру виконавчого комітету Полтавської міської ради від 22.04.2021 №01-04-01.2-07/762 позивача повідомлено, що за наявними в управлінні даними земельна ділянка, орієнтовною площею 2,0 га, зазначена на графічних матеріалах, входить в межі сформованої земельної ділянки площею 12,4069 га з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053. Враховуючи зазначене дане питання буде винесене на розгляд постійних комісій Полтавської міської ради після прийняття земельної ділянки з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053 у комунальну власність Полтавської територіальної громади в особі Полтавської міської ради в установленому порядку /а.с. 24/.
Листом Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру виконавчого комітету Полтавської міської ради від 13.07.2021 №01-04-01.2-07/1669 позивача повідомлено, що земельна ділянка, орієнтовною площею 2,0 га, зазначена на графічних матеріалах, входить в межі сформованої земельної ділянки площею 12,4069 га з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053. Враховуючи зазначене дане питання було розглянуте на засіданні постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування 16.06.2021 та комісією запропоновано лист взяти до відома /а.с. 23/.
Позивач вважаючи, що відповідачем допущено бездіяльність, яка полягає у не розгляді його заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства від 28.03.2021 (вх. №1051/0611П04.1.1-11/3089 від 29.03.2021), звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості позовних вимог.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову з наступних підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Відповідно до п. "б" ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Згідно із ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз наведених правових норм вказує, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічні висновки, викладені у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 07.06.2019 у справі №826/17196/17, від 25.02.2020 у справі №723/1964/14-а, від 22.04.2020 у справі №818/1707/16.
Згідно із ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин визначені статтею 12 Земельного кодексу України, відповідно до приписів частини 1 якої до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно із п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Статтею 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.
Частинами 1, 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, рішення з питань надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймається виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами ради чи виконавчого комітету ради чи управлінь виконавчого комітету у відповідь на клопотання заявника.
Отже, питання, розгляд якого мав здійснюватися виключно на пленарному засіданні сесії Полтавської міської ради та за результатами розгляду якого відповідач Полтавська міська рада мала прийняти акт у формі рішення, у порушення вимог статей 12, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статей 122, 118 Земельного кодексу України Полтавською міською радою не розглянуто та не прийнято жодного рішення з числа тих, які Полтавська міська рада має ухвалити за законом.
Натомість, за результатами розгляду заяви позивача листом Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру виконавчого комітету Полтавської міської ради від 22.04.2021 №01-04-01.2-07/762 ОСОБА_1 повідомлено, що дане питання буде винесене на розгляд постійних комісій Полтавської міської ради після прийняття земельної ділянки з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053 у комунальну власність Полтавської територіальної громади в особі Полтавської міської ради в установленому порядку /а.с. 24/ та листом Полтавського міського управління земельних ресурсів та земельного кадастру виконавчого комітету Полтавської міської ради від 13.07.2021 №01-04-01.2-07/1669 повідомлено, що дане питання було розглянуте на засіданні постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування 16.06.2021 та комісією запропоновано лист взяти до відома /а.с. 23/.
Відсутність належним чином оформленого рішення Полтавської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом у місячний строк.
Таким чином, у даному випадку має місце протиправна бездіяльність відповідача Полтавської міської ради, яка є порушенням прав позивача на розгляд суб'єктом владних повноважень його заяви у встановленому законодавством порядку, що потребує судового захисту.
Із врахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог.
Під час апеляційного розгляду, відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі, у зв'язку із тим, що рішенням дев'ятої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 16.11.2021 «Про розгляд заяв громадян про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади» розглянуто заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) за рахунок сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053, що перебуває у комунальній власності, яка знаходиться на території Ковалівського старостинського округу Полтавської міської територіальної громади та відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 та для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) за рахунок сформованої земельної ділянки з кадастровим номером 5324081900:00:012:0053, у зв'язку з недотриманням вимог частин 6, 7 статті 118 Земельного кодексу України. а тому вважає, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення (п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України). Просить врахувати дану обставину та закрити провадження у справі № 440/9011/21.
Отже, на думку заявника, зазначені обставини свідчать про те, що відповідачем усунуто порушення, які є предметом адміністративного позову, у зв'язку із чим провадження по справі підлягає закриттю відповідно до приписів п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Колегія суддів вважає, що клопотання не може бути задоволено у зв'язку тим, що на час виникнення спірних правовідносин та прийняття судом першої інстанції рішення з боку відповідача були наявні протиправні дії.
Доводи наведені у апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують.
За змістом ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
При цьому, згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі “Серявін та інші проти України” від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається.
Приведені в апеляційній скарзі доводи, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.
Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Полтавської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18.10.2021 по справі № 440/9011/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя О.А. Спаскін
Судді О.В. Присяжнюк Л.В. Любчич