27 січня 2022 рокуСправа № 380/17653/21 пров. № А/857/21006/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
судді-доповідача - Качмара В.Я.,
суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,
при секретарі судового засідання - Юрченко М.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року (суддя Клименко О.М., м.Львів, повний текст складено 18 жовтня 2021 року), -
У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Міська рада), в якому просив визнати протиправним та нечинним пункт 36 розділу ІІ «Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» затвердженого ухвалою Міської ради від 08.07.2021 №1081 (далі - Ухвала, Положення відповідно).
Разом із позовом позивачем подано заяву про забезпечення позову, яка обґрунтована тим, що пункт 36 Положення має ознаки явної протиправності, що може вплинути на права та інтереси позивача як громадянина України та мешканця м.Львова. Просив забезпечити позов шляхом заборони Виконавчому комітету Міської ради (далі - Виконавчий комітет) вчиняти дії щодо реалізації повноважень визначених пунктом 36 розділу ІІ Положення - надання (затвердження) містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об'єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м.Львова (далі - Заява).
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року у задоволенні Заяви відмовлено.
Не погодившись із постановленою ухвалою, її оскаржив позивач, який із покликанням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить таку скасувати та задовольнити вимоги Заяви в повному обсязі.
В апеляційній скарзі покликається на доводи та обставини, що викладені ним у Заяві.
Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав.
Позивач в судове засідання не з'явився про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції дійшов висновку, що Заява є необґрунтованою та передчасною, так як у разі задоволення з цієї підстави Заяви судом фактично ухвалюється рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Суд не вправі вживати такі заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог. При цьому, протиправність оскарженого пункту Положення підлягає встановленню судом при вирішенні справи по суті.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з дотриманням норм процесуального права, з таких міркувань.
Згідно статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини другої статті 151 КАС суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Так, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених КАС заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.
Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Оцінка такої відповідності та співмірності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17, від 26 квітня 2019 року у справі №826/16334/18.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Під час розгляду заяви про забезпечення позову суд враховує збалансованість інтересів позивача, держави та суб'єкта владних повноважень, а також співмірність негативних наслідків для кожної із сторін спору.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом (п.77).
У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.
При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Крім того, Конституційний Суд України у пункті 9 мотивувальної частини рішення від 30.01.2003 №3-рп/2003 у справі № 1-12/2003 наголошує на тому, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
Таким чином, за своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі. Доведення наявності зазначених підстав або принаймні однієї з них, з точки зору процесуального закону, є необхідною передумовою для вжиття судом заходів до забезпечення позову у разі їх вжиття за клопотанням позивача.
Із вищенаведеного випливає, що, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має пересвідчитись, що надані докази та доводи позивача на даному етапі переконливо свідчать про наявність підстав для забезпечення позову.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову апелянт зазначає, що в розумінні статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», частини третьої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок належить не будь-якому виконавчому органу місцевого самоврядування, а виключно виконавчому органу з питань архітектури, керівником якого за посадою є головний архітектор відповідної територіальної одиниці. Проте Виконавчий комітет не є виконавчим органом з питань архітектури.
Як видно зі змісту пункту 36 розділу ІІ Положення до повноважень Виконавчого комітету належить, зокрема надання (затвердження) містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об'єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м.Львова.
Водночас, слід звернути увагу на те, що згідно пункту 6 розділу VII Положення до повноважень Управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування Міської ради (далі - Управління) належить, зокрема підготовка проектів рішень виконавчого комітету про затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об'єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м.Львова.
Тобто затвердження містобудівних умов та обмежень на проектування об'єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об'єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м.Львова відбувається за проектом рішення підготовленим Управлінням для Виконавчого комітету.
Із наведених доводів позивача у Заяві не можна стверджувати, що підстави, викладені у ній, є достатніми для вжиття судом заходів забезпечення позову.
Також суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що Заява не містить посилання на беззаперечні мотиви, за якими позивач вважає, що захист його прав, свобод та інтересів буде неможливим без вжиття відповідних заходів і для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль або чи взагалі чим обґрунтована загроза порушення права, свобод та інтересів позивача при наявності у Виконавчого комітету повноваження, що передбачене пунктом 36 Розділу ІІ Положення.
Апеляційний суд також зазначає, що у спірних правовідносинах, з урахуванням предмету та підстав спору, така обов'язкова умова для забезпечення адміністративного позову, як «наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного пункту Положення, може бути виявлена судом тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, тобто на цьому етапі розгляду справи суд позбавлений можливості встановити наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного пункту Положення.
Отже, встановлення ознак протиправності пункту 36 Розділу ІІ Положення є фактично вирішенням адміністративного спору по суті, враховуючи предмет позову, що є неприпустимим на цій стадії судового процесу.
В разі забезпечення позову з підстав, зокрема, передбачених пунктом 2 частини другої статті 150 КАС необхідно враховувати, що, по-перше: виходячи з конструкції зазначеної правової норми процесуального закону, поряд з наявністю очевидних ознак протиправності рішення, яке оскаржується в судовому порядку, законодавець, як обов'язкову умову, для застосування заходів забезпечення позову, визначив існування, внаслідок цього, порушення прав або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням; а по-друге: значення вжитого законотворцем поняття «очевидні ознаки» необхідно розуміти як оціночну характеристику обставин, які сприймаються однозначно, є беззаперечними, не викликають жодних сумнівів й, не потребуючи оцінки доводів і аргументів позовної заяви, висловлених по суті спору, явно свідчать про протиправний характер адміністративного акту, який оскаржується до суду.
Таке тлумачення зазначеної пункту 2 частини другої статті 150 КАС зроблено в постанові Верховного Суду від 29 січня 2020 року у справі № 640/9167/19.
З огляду на викладене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність достатніх та обґрунтованих підстав для задоволення поданої позивачем Заяви про забезпечення позову.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись статтями 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328КАС, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Суддя-доповідач В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 27 січня 2022 року.