П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
02 лютого 2022 р.м.ОдесаСправа № 540/3372/21
Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченка К.В.
при секретарі - Філімович І.М.
за участю:
позивача - ОСОБА_1
представника апелянта відповідача - Дурненко Т.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за апеляційною скаргою Генічеської міської ради на рішення Херсонський окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генічеської міської ради про визнання незаконним та нечинним п. 1 рішення сесії Щасливцевської сільської ради 7 скликання від 19.03.2018 року № 964,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генічеської міської ради, в якому просив суд:
- незаконним та нечинним п. 1 рішення 60 сесії Щасливцевської сільської ради 7 скликання від 19.03.2018 року №964 «Про затвердження проекту «Генерального плану села Щасливцево, Генічеського району, Херсонської області з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони».
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги позивач зазначив, що прийняття Генерального плану с. Щасливцево було необхідною умовою для розширення меж села з існуючих 780,00 га до 2358,00 га за рахунок земель водного фонду, змінивши категорій земель та режим їх використання. Ці дії суб'єкта владних повноважень грубо порушують Земельний, Водний Кодекси України, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та низку інших, які слугують захисту довкілля від антропогенного впливу. Щасливцівська сільська рада затвердивши генеральний план фактично самостійно, поза межами своєї компетенції, без відповідного погодження збільшила межі населеного пункту за рахунок земель рекреаційної зони та дозволила їх забудову в охоронних зонах водного фонду. Порушення вимог Земельного, Водного законодавства може потягти за собою екологічні втрати та негативно вплинути на загальний екологічний стан прибережної захисної смуги, чим створити небезпеку щодо санітарного та епідемічного благополуччя всього регіону та держави, може привести до не відновлюваних втрат навколишнього середовища та природних ресурсів, оскільки у водоохоронній зоні відповідно генерального плану передбачено кладовище, очисні споруди, вигрібні ями та інша діяльність.
Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог, пославшись на те, що розроблення та затвердження Генерального плану населеного пункту входить у компетенцію органу місцевого самоврядування та має на меті насамперед забезпечення прав та інтересів територіальної громади даного населеного пункту, у даному випадку, територіальної громади с. Щасливцеве. Процедура затвердження Генерального плану була виконана у відповідності до вимог чинного законодавства, включаючи проведення громадських слухань з попереднім інформуванням територіальної громади про такі слухання, розгляд даного питання на відповідних депутатських комісіях, оприлюднення прийнятого рішення та самого Генерального плану. Тому під час розроблення та затвердження генерального відповідачем було вжито передбачених законодавством заходів, тому позовні вимоги є необґрунтованими.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено повністю.
Визнано незаконним та нечинним п. 1 рішення сесії Щасливцевської сільської ради 7 скликання від 19.03.2018 року № 964 яким затверджено проект «Генеральний план села Щасливцеве, Генічеського району, Херсонської області з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони» розроблений ТОВ «Укргенплан» м. Нова Каховка у 2018 році. Стягнуто з виконавчого комітету Генічеської міської ради на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 908,00 грн.
На вказане рішення суду Генічеська міська рада подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та прийняте нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що судом першої інстанції при ухваленні рішення судом першої інстанції допущено невідповідність висновків обставинам справи, у зв'язку з чим неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права. У зв'язку з викладеним, на думку апелянта, рішення є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
19.03.2018 року Щасливцевська сільська рада відповідно до п. 1 рішення 60 сесії Щасливцевської сільської ради 7 скликання від 19.03.2018 року прийняла рішення №964 «Про затвердження проекту «Генерального плану села Щасливцево, Генічеського району, Херсонської області з планами зонування території з розвитком рекреаційної зони», що було необхідною умовою для розширення меж села з існуючих 780,00 га до 2358,00 га.
Оскаржуючи це рішення позивач посилається на те, що таке розширення населеного пункту відбулось за рахунок земель водного фонду, шляхом зміни категорій земель та режим їх використання. Ці дії відповідача проведено без урахування Земельного, Водного кодексів України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», нормативно-правових актів, які слугують захисту довкілля від антропогенного впливу та якими встановлено водоохоронні та рекреаційні зони, їх правовий статус, а також порядок розроблення та планування на вказаних територіях. Таке планування та затвердження проекту не можливе без погодження з Кабінетом Міністрів України.
Відповідач заперечуючи проти позовних вимог не надає відповіді на поставлені позивачем питання щодо такого погодження і лише посилається на дотримання процедури прийняття регуляторного акта та посилаючись на встановленні водоохоронні зони Генічеською райдержадміністрацією.
Вирішуючи дану справу в апеляційному провадженні, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 50 Конституції України, кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Екологічні інтереси населення можуть підлягати судовому захисту на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Основного Закону, відповідно до якої ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
Згідно до ст. 58 Земельного кодексу України до земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.
Частиною другою цієї статті визначено, що для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.
Статтею 87 Водного кодексу України визначено правовий режим водоохоронних зон. Так, встановлено, що для створення сприятливого режиму водних об'єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм встановлюються водоохоронні зони.
Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється.
Зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.
Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад зобов'язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях.
Контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
В свою чергу, згідно з вимогами ст. 88 Водного кодексу України, з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.
Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.
Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.
Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
Статями 89 та 90 Водного кодексу України встановлені обмеження господарської діяльності в прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах, а також, в прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах.
Аналогічні норми закріплені і у статті 60 Земельного кодексу України. Вказаною статтею також передбачено, що межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.
Згідно з ч.ч.1, 2 ст. 62 Земельного кодексу України, у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об'ємом понад 1 кубічний метр на добу; влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; застосування сильнодіючих пестицидів. Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом.
Згідно із ст. 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів, серед іншого, для індивідуального дачного будівництва.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Статтею 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
Згідно ст. 89 Водного кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності.
У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: 1) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; 2) зберігання та застосування пестицидів і добрив; 3) влаштування літніх таборів для худоби; 4) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; 5) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; 6) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.
Статтею 90 Водного кодексу України передбачено, що у межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних.
Постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року №486 затверджено Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, пунктами 4, 5 якого передбачено, що у межах водоохоронних зон виділяються землі прибережних захисних смуг та смуги відведення з особливим режимом їх використання відповідно до статей 88 - 91 Водного кодексу України. Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення фізичних та юридичних осіб, узгоджуються з власниками землі, землекористувачами, Мінприроди, Держводагентством та територіальними органами Держземагентства, а на території Автономної Республіки Крим - з органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, водного господарства та земельних ресурсів і затверджуються відповідними місцевими органами виконавчої влади або виконавчими комітетами рад.
Згідно п. 10, п.11 Порядку № 486 на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови. Водоохоронна зона морів, морських заток і лиманів, як правило, збігається з прибережною захисною смугою і визначається шириною не менш як 2 кілометри від урізу води.
Відповідно до 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05.11.2004р. №434, у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об'єктів, природоохоронний орган забезпечує їх збереження шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених ст.88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них», з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50-54 Закону України «Про землеустрій».
Таким чином, законодавець зобов'язує користувача чи власника земель, що знаходяться в прибережній захисній смузі враховувати встановлені обмеження як при відсутності землевпорядної документації так і при її розробці. А відтак, проектно - технічна документація може бути розроблена тільки з урахуванням визначеної законодавством межі та розміру прибережної захисної смуги і жодні обґрунтування щодо її зменшення не можуть бути прийнятними, крім випадків визначених в Земельному та Водному кодексах України.
З огляду на вищевикладене колегія суддів зазначає, що у органів виконавчої влади, місцевого самоврядування відсутні повноваження без врахування приписів Земельного та Водного Кодексів України самостійно визначати водоохоронні зони в розмірі меншому ніж визначеному законом та змінювати категорії земель.
Щодо доводів апелянта про дотримання процедури прийняття та затвердження Генерального плану с. Щасливцево, колегія суддів зазначає, що у справі № 821/837/17 постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 серпня 2017 року було скасовано розпорядження голови Генічеської районної державної адміністрації від 12.04.2017 року №177 «Про розробку детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве» та від 12.04.2017 року №184 «Про затвердження детального плану частини території Щасливцевської сільської ради за межами с. Щасливцеве».
Стосовно доводів того, що Генеральний план села Щасливцеве розроблявся з врахуванням історичного місця географічного розташування населеного пункту, колегія суддів вважає, що історично-географічне розташування не може бути належним обґрунтуванням порушення водоохоронних зон та використання земель, розділу Арабатської стрілки на приватні земельні ділянки та її забудову.
Згідно зі ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.
Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 310; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу Генічеської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Херсонський окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлений 07.02.2022 року.
Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Кравченко К.В. Вербицька Н. В.