27 липня 2021 року Справа № 280/2904/21 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі судді Киселя Р.В., за участю секретаря судового засідання Погомій Я.І.
представників:
позивача - Мухіна О.І.,
відповідача - Гордєєва М.С.,Мамонової А.А.,
розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Комунального некомерційного підприємства «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» Запорізької міської ради (вул. Новгородська, буд. 28А, м. Запоріжжя, 69076) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національна служба здоров'я України (пр. Степана Бандери, буд. 19, м. Київ, 04073), про визнання протиправними та скасування вимог, -
До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Комунального некомерційного підприємства «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» Запорізької міської ради (далі - позивач, КНП «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5») до Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), третя особа - Національна служби здоров'я України, в якій позивач просить суд: визнати протиправними і скасувати вимоги, викладені у листі управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області «Про усунення виявлених порушень» від 05.03.2021 №040804-15/838-2021, якими від позивача вимагається:
п. 2.1 Забезпечити повернення коштів у розмірі 7501585,03 грн. на рахунок, по якому здійснюється рух коштів, отриманих від НСЗУ за надані Підприємством медичні послуги за стаціонарним пакетом №31 «Стаціонарна допомога пацієнтам з гострою распіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2». Забезпечити в подальшому їх використання у відповідності до вимог, визначених Договором від 18.05.2020 №2417-Е520-Р000 з урахуванням п. 48 цього Договору.
п. 2.2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Підприємства безпідставно нарахованої та виплаченої доплати медичним працівникам, які не були безпосередньо зайняті на роботах з надання медичних послуг хворим з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, на загальну суму 729668,76 грн. та, як наслідок, перерахування ЄВ на суму 160527,13 гривень.
п. 2.3. Провести по бухгалтерському обліку коригування кількісного та вартісного обліку незаконно списаних медикаментів та перев'язувальних засобів на пацієнтів, які перебували в стаціонарних відділеннях при відсутності в них хворих з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, на суму 280189,29 гривень. У разі неможливості забезпечення коригування у загальному порядку - відшкодувати відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України, з осіб, які допустили порушення.
Крім того, просить стягнути з відповідача на користь позивача витрати по сплаті судового збору в розмірі 2270,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що рішення суб'єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. При цьому, суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим. Проте вищезазначені принципи при винесенні спірної вимоги відповідачем були порушені. Позивач вважає, що спірні пункти вимоги не ґрунтуються на нормах чинного законодавства є протиправними та підлягають скасуванню. Просить суд задовольнити позовні вимоги.
Ухвалою від 09.04.2021 у справі було відкрите загальне позовне провадження, призначене підготовче засідання на 11.05.2021.
30.04.2021 від позивача до суду надійшло обґрунтування необхідності залучення до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Національної служби здоров'я України.
07.05.2021 від Східного офісу Держаудитслужби до суду надійшов відзив на позов. Так, у відзиві Східний офіс Держаудитслужби не погодився з заявленими вимогами та на обґрунтування своїх заперечень зазначив, що оскаржувані позивачем пункти вимоги винесені у порядку та спосіб визначений законодавством, у межах повноважень органів державного фінансового контролю. При цьому, з посиланням на правову позицію Верховного Суду, вказує на те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб'єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об'єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов'язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку. Таким чином правильність обчислення розміру відшкодування встановлених відповідачем порушень, вказаних у вимозі відповідача здійснюється судом, який розглядає позов про їх стягнення. У справі №280/2904/21 розглядаються позовні вимоги КНП «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» про визнання протиправними та скасування певних пунктів вимоги відповідача, тому позовні вимоги не підлягають задоволенню. При цьому Східний офіс Держаудитслужби зазначає, що всі виявлені порушення є реальними, а отже вимоги про їх усунення є законними та обґрунтованими. Просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
11.05.2021, на спростування доводів відповідача, від позивача надійшла відповідь на відзив.
11.05.2021 від відповідача та позивача надійшли клопотання про відкладення підготовчого засідання.
Ухвалою від 11.05.2021 залучено до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національну службу здоров'я України. Підготовче засідання у справі відкладено на 03.06.2021.
25.05.2021 від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив.
03.06.2021 від відповідача надійшла заява про долучення до матеріалів справи додаткових доказів.
Протокольною ухвалою від 03.06.2021 продовжено третій особі строк для надання письмових пояснень, продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів до 09.07.2021, підготовче засідання відкладено на 08.07.2021.
30.06.2021 від третьої особи надійшов відзив на позовну заяву.
05.07.2021 від позивача надійшли додаткові пояснення щодо позовних вимог.
Протокольною ухвалою від 08.07.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті на 19.07.2021.
Протокольною ухвалою від 19.07.2021 в судовому засіданні оголошувалась перерва до 27.07.2021.
В судовому засідання, 27.07.2021, представник позивача підтримав заявлені позовні вимоги в повному обсязі.
Представники відповідача проти задоволення позовних вимог заперечили.
Сторони під час розгляду справи повідомили, що ними надано всі необхідні документи для вирішення спору по суті.
Враховуючи норми ч.3 ст.243 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), у судовому засіданні 27.07.2021 проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши надані докази, судом встановлені наступні обставини.
Наказом Держаудитслужби України від 02.06.2016 №23 затверджено Положення про Східний офіс Держаудитслужби, відповідно до якого основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Дніпропетровської, Донецької, Запорізької та Кіровоградської областей та у складі Офісу утворюються, як структурні підрозділи, в т.ч. управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області.
Відповідач на виконання до п.8.5 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби України на IV квартал 2020 року, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2018 по 31.10.2020. За результатами ревізії складено акт від 26.01.2021 №08.04-20/2, який підписано посадовими особами КНП «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» 05.02.2021 із запереченнями, висновок на які надано 03.03.2021.
За результатами розгляду висновків акту від 26.01.2021 №08.04-20/2 відповідачем було винесено вимогу «Про усунення виявлених порушень» від 05.03.2021 №040804-15/838-2021.
Пунктами 2.1, 2.2 та 2.3 вимоги відповідача від 05.03.2021 № 040804-15/838-2021 «Про усунення виявлених порушень», КНП «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» зобов'язано:
2.1. Забезпечити повернення коштів у розмірі 7501585,03 грн. на рахунок, по якому здійснюється рух коштів, отриманих від НСЗУ за надані Підприємством медичні послуги за стаціонарним пакетом №31 «Стаціонарна допомога пацієнтам з гострою респіраторною хворобою СОVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-СоV-2». Забезпечити в подальшому їх використання у відповідності до вимог, визначених Договором від 18.05.2020 №2417-Е520-Р000 з урахуванням п.48 цього Договору.
2.2. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь Підприємства безпідставно нарахованої та виплаченої доплати медичним працівникам, які не були безпосередньо зайняті на роботах з надання медичних послуг хворим з гострою респіраторною хворобою СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2, на загальну суму 729668,76 грн. та, як наслідок перерахування ЄВ па суму 160 527,13 гривень.
2.3. Провести по бухгалтерському обліку коригування кількісного та вартісного обліку незаконно списаних медикаментів та перев'язувальних засобів на пацієнтів, які перебували в стаціонарних відділеннях при відсутності в них хворих з гострою респіраторною хворобою СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-СоV-2, на суму 280189,29 гривень. У разі неможливості забезпечення коригування у згаданому порядку - відшкодувати відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України, з осіб, які допустили порушення.
Не погодившись з пунктами 2.1, 2.2 та 2.3 вимоги відповідача від 05.03.2021 №040804-15/838-2021 «Про усунення виявлених порушень», позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить з наступного.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Згідно з п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Частиною 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006.
Згідно з п. 41 Порядку №550 після надходження підписаних керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю першого і третього примірників акта ревізії орган державного фінансового контролю не пізніше наступного робочого дня з моменту отримання видає об'єкту контролю другий примірник акта ревізії.
Пунктом 46 Порядку №550 передбачено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
У відповідності до п. 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Суд зазначає, що правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідно до ст. 1 якого здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Центральним органом, який уповноважений на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, відповідно до Положення №43, є Державна аудиторська служба України, якій, зокрема, надано право здійснювати інспектування (ревізії), та заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, яка є обов'язковою до виконання в частині усунення допущених порушень законодавства.
Як встановлено з матеріалів справи, спірна вимога (пункти вимоги) були оформлені відповідачем на підставі акту від 26.01.2021 №08.04-20/2. У спірній вимозі відповідачем, з посиланням на норми законодавства, перераховані виявлені в ході перевірки порушення, а також зазначені суми коштів, які необхідно відшкодувати (відкоригувати).
Аналіз п.п. 7, 13 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, є обов'язковою для виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, правова вимога письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.
Таким чином, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході проведення перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова лише в частині усунення допущених порушень законодавства. Що стосується збитків, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, то вони не можуть бути стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки або відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. Відтак, наявність збитків та правильність їх обчислення перевіряються судом, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов про визнання вимоги протиправною.
Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладену у постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі №826/2525/15, від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 11.12.2019 у справі №160/641/19, від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 15.07.2021 у справі №160/8418/19, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 28.12.2021 у справі №420/5135/18 та інших.
За змістом норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб'єкту, які є обов'язковими до виконання останнім. Водночас, позивачем не доведено, що спірна вимога не відповідає зазначеним вище критеріям, які ставляться до їх форми та змісту.
При цьому суд зазначає, що в справі, що розглядається, позивачем у його позовній заяві не зазначались такі підстави позову як неконкретизованість чи незрозумілість спірних пунктів вимоги. Не наведено такого роду аргументів представником позивача і під час розгляду справи.
Тобто позивач в ході розгляду цієї справи не доводив невідповідність спірних пунктів вимоги будь-якому із критеріїв, які ставляться до їх форми та змісту, як і не зазначав взагалі, в якій частині спірні вимоги контролюючого органу викликає незрозумілість щодо їх виконання.
З урахуванням викладеного, суд вважає заявлені позивачем вимоги передчасними, оскільки оцінку відповідним обставинам має надавати суд, який розглядає позов контролюючого органу про стягнення збитків на підставі відповідних вимог.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 31.08.2021 у справі №160/5323/20 (адміністративне провадження №К/9901/16031/21) та від 28.12.2021 у справі №420/5135/18 (адміністративне провадження №К/9901/24141/19).
Щодо інших посилань позивача, то вони не впливають на правильність вирішення спору по суті.
У рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява №30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Частиною першою статті 9 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (стаття 90 КАС України).
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими, а отже не підлягають задоволенню.
Відповідно до ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
В зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог питання щодо розподілу судових витрат судом не вирішувалось.
Керуючись статтями 139, 241, 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У задоволенні позовних вимог Комунального некомерційного підприємства «МІСЬКА ДИТЯЧА ЛІКАРНЯ №5» Запорізької міської ради (вул. Новгородська, буд. 28А, м. Запоріжжя, 69076) до Східного офісу Держаудитслужби (вул. Антоновича Володимира, буд. 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національна служба здоров'я України (пр. Степана Бандери, буд. 19, м. Київ, 04073), про визнання протиправними та скасування вимог відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення у повному обсязі складено та підписано 10.02.2022.
Суддя Р.В. Кисіль