27 січня 2022 р.Справа № 592/11740/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Курило Л.В.,
Суддів: Рєзнікової С.С. , Бегунца А.О. ,
за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Ковпаківського районного суду м. Суми від 12.10.2021, головуючий суддя І інстанції: Князєв В.Б., вул. Першотравнева, 12, м. Суми, Сумська, 40009, повний текст складено 12.10.22 року по справі № 592/11740/21
за позовом ОСОБА_1
до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради
про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,
У вересні 2021 року представник позивачки ОСОБА_1 адвокат Гребінник В.В. звернувся до Ковпаківського районного суду м. Суми з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради в якому просив :
- зупинити дію постанови по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 № 55;
- визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 року № 55;
- стягнути на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору в сумі 908 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради.
Рішенням Ковпаківського районного суду м. Суми від 12.10.2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Представник позивачки не погодившись з рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати, як постановлене з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.
В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначив, що позивачка не була присутня під час здійснення позапланової перевірки, матеріали перевірки не отримувала та як наслідок не була належним чином повідомлена про розгляд справи про адміністративне правопорушення. Вказує, що порушення процедури проведення перевірки є достатньою підставою для скасування її результатів.
Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради не скористалось правом надання відзиву на апеляційну скаргу.
Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що на підставі наказу начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 26.09.2019 № 175-ОД вирішено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і прави під час будівництва на об'єкті "Реконструкція магазину за адресою: АДРЕСА_1 " з 26.09.2019 по 09.10.2019 (а.с. 12).
26.09.2019 начальником Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради винесено направлення для проведення позапланового заходу (а.с. 13).
09.10.2019 винесено акт № 113, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, з якого вбачається, що суб'єктами містобудування об'єкта незавершеного будівництва ТОВ "Суми Капітал-М" допускається порушення містобудівного законодавства, а саме: "Експлуатація об'єктів, не прийнятих в експлуатацію" (а.с. 14-21).
Відповідно до протоколу № 113-3 про адміністративне правопорушення від 09.10.2019 вбачається, що суб'єкти містобудування не з'явились до Управління для оформлення та ознайомлення з матеріалами перевірки (а.с. 22-23).
Відповідно до листа № 509/29.01-12 від 15.10.2019 року ОСОБА_1 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради повідомлено, що у зв'язку з відсутністю інформації щодо отримання нею Протоколу про адміністративне правопорушення від 09.10.2019 року та належне повідомлення про дату розгляду справи, розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно об'єкту "Реконструкція магазину за адресою: АДРЕСА_1 ", перенесено на 24.10.2019 року на 14-00 год. (а.с.27).
30.10.2019 начальником Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради Довбня А.М. винесено постанову № 55 про справі про адміністративне правопорушення, відповідно до якої ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 10 ст. 96 КУпАП та накладено штраф у розмірі 17 000 грн. (а.с. 29-30).
17.01.2020 державним виконавцем Ковпаківського ВДВС у м. Суми Північно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Суми) Ващенко В.О. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження за постановою № 55 від 30.10.2019 року (а.с. 31).
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем доведено належними та допустимими доказами правомірність постанови по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 № 55, а також те, що було вжито всіх необхідних заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на дотримання прав суб'єкта містобудування під час проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю, а позивачкою не було надано належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості позовних вимог.
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положеннями ч. ч. 1, 3 КАС України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно з ч. 2 ст. 286 КАС України позовну заяву щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності може бути подано протягом десяти днів з дня ухвалення відповідного рішення (постанови), а щодо рішень (постанов) по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом десяти днів з дня вручення такого рішення (постанови).
Також, в межах спірних правовідносин іншим законом, який визначає інші строки для звернення до суду є Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
Відповідно до ч. 1 ст. 285 КУпАП постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено. Копія постанови вручається під розписку. У разі якщо копія постанови висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі (ч. 3 цієї статті).
Положеннями ст. 287 КУпАП визначено, що постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено прокурором у випадках, передбачених частиною п'ятою статті 7 цього Кодексу, особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Постанова суду про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржена в порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 288 КУпАП постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено, зокрема, постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Згідно зі ст. 289 КУпАП скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови, а щодо постанов по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та/або про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), - протягом десяти днів з дня набрання постановою законної сили. В разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу.
Отже, враховуючи вищенаведені норми Законів, встановлено десятиденний строк звернення до суду з адміністративним позовом з дня ухвалення відповідного рішення.
Згідно з ч. 1 ст. 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Слід зазначити, що поважними причинами пропуску строку на апеляційне оскарження можуть бути визнані лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами. Отже, строк повинен бути пропущений виключно з поважних причин.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Колегія суддів зазначає, що приписами КУпАП передбачено можливість поновлення строку на оскарження постанови, за умови, що такий строк пропущений особою з поважних причин.
Статтею 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі “Перетяка та Шереметьєв проти України” від 21.12.2010 року, заява № 45783/05). Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (пункти 22-23 рішення у справі “Мельник проти України” від 28.03.2006 року, заява № 23436/03).
Отже, встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
При вирішенні питання про поновлення строку суд надає оцінку обставинам, які слугували перешкодою для своєчасного звернення до суду, у взаємозв'язку інтервалів часу: з моменту закінчення встановленого КАС України строку звернення до суду і до дати звернення з позовною заявою.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Підстави пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані поважними, строк поновлено лише у разі, якщо вони пов'язані з непереборними та об'єктивними перешкодами, труднощами, які не залежать від волі особи та унеможливили своєчасне, тобто у встановлений законом процесуальний строк подання позовної заяви.
Отже, тільки наявність об'єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо оскарження постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, встановлений приписами КУпАП, може бути підставою для висновку про пропуск строку звернення до суду з поважних причин.
Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція) передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
У справі Європейського суду з прав людини «Стаббігс та інші проти Великобританії» визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
У Рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» від 25 січня 2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У справі "Gradescolo S.R.L. проти Молдови" Суд зазначив, що дотримання строку звернення є однією з умов реалізації права на позов і тісно пов'язано з реалізацією права на справедливий суд. Наявність такої умови запобігає зловживанням і погрозам звернення до суду. Її відсутність призводила б до постійного збереження стану невизначеності у правовідносинах.
Так, у пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини «Пономарьов проти України» (№ 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження.
Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними, що також прописано у Рішенні Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року, яким визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Оскільки перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, для вирішення питання про застосування строку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи необхідно встановити початок його перебігу, який законодавець визначив альтернативно - як день, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення.
Судовим розглядом встановлено, що позивачка, звертаючись до суду з позовом 15.09.2021, оскаржує постанову по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 № 55.
16.09.2021 року позивачкою подано до суду першої інстанції клопотання про поновлення строків звернення з позовною заявою.
Обґрунтовуючи заявлене клопотання про поновлення строку звернення до суду, позивачка вказує на те, що про наявність спірної постанови вона дізналася лише 06.09.2021 під час ознайомлення з матеріалами перевірки.
Із матеріалів справи вбачається, що судом першої інстанції не вирішено вказане клопотання про поновлення строку звернення до суду.
Судом встановлено, що постанова по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 № 55 направлялася 31.10.2019 на адресу позивачки рекомендованим поштовим відправленням, номер поштового відправлення 4000010557359.
З матеріалів справи вбачається, що протокол про адміністративне правопорушення № 113-3 від 09.10.2019, на підставі якого прийнято спірну постанову №55 від 30.10.2019 р. відповідачем складено відносно керівника ТОВ "СУМИ-КАПІТАЛ-М" Вардаєвої С.Ф. (а.с.23).
Постановою про відкриття виконавчого провадження від 17.01.2020 ВП №61000250 відкрито виконавче провадження з виконання постанови № 55 від 30.10.2019 (а.с.31).
Відповідно до рішення Сумського окружного адміністративного суду від 03.09.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю "Суми Капітал" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, в якій просило визнати незаконною та скасувати постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 30.10.2019 №21-544/29.01-12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (а.с.71-75).
Позовні вимоги мотивовані тим, що директору ТОВ “Суми Капітал” заблоковано власні кошті на особистій банківській карті. Звернувшись до банку, з'ясувалося, що блокування коштів відбулося на підставі постанови Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради від 30.10.2019 № 21-544/29.01-12. Підставою для прийняття постанови стали: наказ "Про проведення позапланового заходу" № 175-ОД, направлення для проведення позапланового заходу від 26.09.2019 року № 113, акт перевірки № 113 від 09.10.2019 року, припис від 09.10.2019 року № 113, протокол про адміністративне правопорушення № 113-2 від 09.10.2019. Позивач звертав увагу на те, що жодний документ, який став підставою прийняття постанови він не отримував, а ознайомився з їх змістом лише після отримання відповіді на адвокатський запит. Позивач наголошує, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради порушено процедуру притягнення позивача до відповідальності. На переконання позивача, акт, складений за його відсутності, не може бути підставою для складання протоколу, припису та постанови про накладення штрафу, що порушує права позивача, а саме право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу встановлених порушень.
Отже, з вересня 2020 року позивачка могла та повинна була дізнатись про оскаржувану постанову від № 55 від 30.10.2019.
Водночас, реалізація особою наданих їй прав залежить від її власного волевиявлення і тягар наслідків, які настають у разі пропуску певних темпоральних меж, покладається на власника відповідного права.
Незнання через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Доказами того, що особа знала про можливе порушення своїх прав є, зокрема, умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Колегія суддів зазначає, що право на звернення до суду виникає саме з моменту порушення прав та інтересів особи або з моменту, коли особа дізналася про такі порушення.
Зазначене відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду від 13.05.2020 по справі № 640/17763/19.
Позивачка не погоджується з постановою по справі про адміністративне правопорушення від 30.10.2019 № 55. Колегія суддів зазначає, що обставини, з якими позивачка пов'язує неправомірність постанови, існували як в 2019 році, так і на час звернення її до суду.
Доводи позивачки про те, що про наявність спірної постанови вона дізналася лише 06.09.2021 під час ознайомлення з матеріалами перевірки колегія суддів вважає такими, що спростовуються матеріалами справи.
Ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції позивачкою не надано жодних доказів, які підтверджували наявність об'єктивних обставин, що унеможливлювали своєчасно звернутися до суду з цим позовом.
Відповідно до ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Таким чином, не встановивши переконливих фактичних обставин, які б свідчили про дійсні істотні перешкоди чи труднощі для своєчасного звернення позивачки до суду за захистом своїх прав, під час апеляційного розгляду справи не встановлено факту пропуску цього строку з поважних причин, колегія суддів дійшла до висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та залишення позовної заяви без розгляду згідно з п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Враховуючи те, що судом апеляційної інстанції встановлено факт пропуску строку звернення до суду та не встановлено наявність підстав для поновлення цього строку, колегія суддів дійшла до висновку, що рішення Ковпаківського районного суду м. Суми від 12.10.2021 по справі № 592/11740/21 підлягає скасуванню, а позовна заява підлягає залишенню без розгляду.
Керуючись ст. ст. 121, 123, 229, 240, 242, 243, 250, 286, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Ковпаківського районного суду м. Суми від 12.10.2021 по справі № 592/11740/21 скасувати.
Прийняти по справі нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - залишити без розгляду .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Л.В. Курило
Судді С.С. Рєзнікова А.О. Бегунц