Головуючий І інстанції: Ніколаєва О.В.
17 січня 2022 р. Справа № 520/10821/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Катунова В.В.,
Суддів: Ральченка І.М. , Чалого І.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника керівника Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.2021, майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022 по справі № 520/10821/21
за позовом Керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області
до Чугуївської міської ради Харківської області третя особа Комунальний заклад "Чугуївський ліцей №2" Чугуївської міської ради Харківської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області (далі по тексту - позивач) в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Харківській області 16.06.2021 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Чугуївської міської ради (далі по тексту відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунального закладу "Чугуївський ліцей №2" Чугуївської міської ради Харківської області (далі по тексту - третя особа), в якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність відповідача з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки;
-зобов'язати відповідача вчинити певні дії, пов'язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зазначені у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 29.09.2020 №75, винесеного провідним інспектором Чугуївського районного відділу Головного управління ДСНС України у Харківській області «Чугуївському ліцею №2» Чугуївської міської ради Харківської області Кульковим Д.О., та які на час розгляду справи судом не усунуті.
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що керівник прокуратури, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звертається до суду з адміністративним позовом про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, пов'язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.20210 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступником керівника Харківської обласної прокуратури подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його прийняття з порушенням норм матеріального і процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.2021 та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Чугуївською міською радою Харківської області подано відзив на апеляційну скаргу, в якому остання просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги та рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства, а висновки суду є законними та обґрунтованими.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.)
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, Чугуївською окружною прокуратурою Харківської області під час вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки навчальними закладами на території Чугуївського району встановлено, що на Інспекційному порталі розміщені результати позапланової перевірки проведеної Чугуївським районним відділом Головного управління Державної надзвичайної служби України в Харківській області, щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Чугуївською загальною школою І-ІІІ ступенів №2 Чугуївської міської ради Харківської області.
Вивченням зазначених матеріалів встановлено, що у період з 28.09.2020 по 29.09.2020 фахівцями ГУ ДСНС України у Харківській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Чугуївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №2 Чугуївської міської ради Харківської ради.
Актом перевірки зазначеного об'єкту щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної па пожежної безпеки від 29.09.2020 №79 встановлені порушення Кодексу цивільного захисту України (далі по тексту -КЦЗ України), Правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ).
За результатами перевірки Чугуївським районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області 29.09.2020 видано припис №75, в якому зазначено про необхідність усунути порушення вимог ППБУ та іншого законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, а саме - за адресою: вулиця Гвардійська, 34, місто Чугуїв, Харківська область, 63503, зокрема: будівлю та приміщення школи обладнати системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В 1.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»; виконати захист будівель та споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог чинного законодавства, дерев'яні елементи горищних покриттів (кровки, лати) обробити засобами вогнезахисту.
Вказаний припис вручено директору Чугуївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів 32 Чугуївської міської ради Харківської області.
У зв'язку з невиконанням відповідачем вимог припису у встановлений термін, керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області звернувся з даним позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що визнання незаконною бездіяльності відповідача та зобов'язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням відповідача усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності підприємства, що зафіксовані в акті ГУ ДСНС України у Харківській області від 29.09.2020 за № 79. Проте, законодавством установлено порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не шляхом покладення обов'язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки згідно винесеного припису.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Приписами частини третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
За змістом частин третьої - п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Приписами частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі по тексту - Закон України №1697-VII) встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
З урахуванням наведених нормативних положень можна зробити висновок, що прокуратура з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а виключно у аипадках, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У даній справі як позовні вимоги, так і підстави подання позову мотивовано відсутністю у державного органу ДСНС права на звернення до суду з позовом про спонукання відповідача усунути порушення вимог пожежної безпеки, що не відповідає дійсності.
Слід зазначити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16.
У свою чергу відсутність у державного органу права на звернення до суду з позовом про спонукання усунути порушення вимог пожежної безпеки не може бути підставою представництва інтересів такого органу в суді прокурором.
При цьому на підставі пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 №5403-VI (далі по тексту - КЦЗ України) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
За результатами правового аналізу повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій та установлено, що на підставі статей 67 та 68 КЦЗ України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.
Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено саме на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
Застосування заходів реагування, визначених статтями 67, 68 КЦЗ України, є установлений законом спосіб спонукання відповідних суб'єктів господарювання усунути виявлені органи ДСНС порушення у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
Предметом даного позову є визнання незаконною бездіяльності Чугуївської міської ради з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та зобов'язання Чугуївську міську раду вчинити певні дії, пов'язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зазначені у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 29.09.2020 №75, винесеного провідним інспектором Чугуївського районного відділу Головного управління ДСНС України у Харківській області «Чугуївському ліцею №2» Чугуївської міської ради Харківської області Кульковим Д.О., та які на час розгляду справи судом не усунуті.
Відповідно визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання його в межах компетенції вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, є фактично спонуканням відповідача усунути порушення протипожежної безпеки в діяльності підприємства, що зафіксовані в акті позапланової перевірки у період з 28.09.2020 по 29.09.2020 фахівцями ГУ ДСНС України у Харківській області.
Проте, законодавством чітко регламентовано порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями 67, 68 КЦЗ України, а не - шляхом покладення обов'язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки згідно винесеного припису.
Водночас, прокурором не надано суду жодних належних та допустимих доказів того, що останній звертався до органів ДСНС з вимогою подання вказаним органом адміністративного позову до суду про застосування заходів реагування до відповідного комунального закладу освіти, що у свою чергу вказує на відсутність правових підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом.
Як, не надано суду і доказів того, що у даній справі органи ДСНС не мали об'єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до третьої особи для усунення виявлених порушень.
Суд звертає увагу на те, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не - прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 у справі №320/1724/19, від 09.10.2019 у справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 у справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 у справі №0440/6927/18, від 26.02.2020 у справі №804/4458/18, від 27.04.2020 у справі №826/10807/16, від 20.05.2020 у справі №580/17/20.
Згідно з частинами першою і третьою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України право на судовий захист має особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави також може мати наслідком відмову у задоволенні позову, якщо до відкриття провадження у справі суд не застосував положення пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України щодо повернення такої позовної заяви.
Аналогічну правову позицію висловлено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 у справі №№320/1724/19, від 09.10.2019 у справі №0440/4892/18, від 24.09.2019 у справі №320/903/19.
Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно відмовлено у задоволенні позову Керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області, у зв'язку з необґрунтованістю прокурором права звернення до адміністративного суду в інтересах держави.
Згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.09.2021 по справі № 520/10821/21 залишити без змін .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.М. Ральченко І.С. Чалий