про повернення позовної заяви
10 січня 2022 рокуСєвєродонецькСправа № 360/8237/21
Суддя Луганського окружного адміністративного суду Петросян К.Є., розглянувши матеріали позовної заяви керівника Сватівської окружної прокуратури до виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області про визнанння протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, -
16 грудня 2021 року до Луганського окружного адміністративного надійшла позовна заява керівника Сватівської окружної прокуратури до виконавчого комітету Сватівської міської ради, з такими вимогами:
визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області щодо невжиття заходів з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Сватове Луганської області;
зобов'язати виконавчий комітет Сватівської міської ради Луганської області вжити заходи щодо замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Сватове Луганської області.
Ухвалою суду від 21.12.2021 позовну заяву керівника Сватівської окружної прокуратури до виконавчого комітету Сватівської міської ради про визнанння протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, - залишено без руху. Встановлено позивачу п'ятиденний строк з дня отримання цієї ухвали на усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду уточненої позовної заяви, оформленої з дотриманням статей 160, 161 КАС України, конкретизувавши позовні вимоги, а також навівши обґрунтування підстав звернення прокурора з даним позовом.
На виконання вищевказаної ухвали суду, керівником Сватівської окружної прокуратури 05.01.2022 надано уточнену позовну заяву, відповідно до якої зазначено, що відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно із підпунктами 60, 61, 65 пункту 4 Положення про Міністерство Культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, Міністерство культури України відповідно до покладених на нього повноважень: здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини; веде, забезпечує публікацію Державного реєстру нерухомих пам'яток України, вносить об'єкти культурної спадщини місцевого значення до зазначеного Реєстру та зміни до нього щодо пам'яток місцевого значення, подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та змін до нього щодо пам'яток національного значення; видає власникам нерухомих об'єктів культурної спадщини або уповноваженим ними органам свідоцтва про реєстрацію таких об'єктів як пам'яток.
Отже, заступник керівника Сватівської окружної прокуратури зазначає, що законодавством визначено ці органи як органи, на які покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини.
В той же час, Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України», Положенням про Міністерство Культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, не передбачено повноваження зазначених органів та установ по зверненню до суду про визнання протиправною бездіяльності відповідача та зобов'язання до вчинення дій.
З викладеного, на думку прокурора, вбачається, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання до вчинення дій. Ані Кабінеті Міністрів України, ані Мінкультури України не можуть звернутися з позовною заявою до суду про зобов'язання виконавчий комітет Сватівської міської ради Луганської області вчинити дії, а саме: вжити заходи щодо замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Сватове Луганської області. Вказані органи не наділені функцією державного контролю за органами місцевого самоврядування.
Частиною 4 статті 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що місцеві державні адміністрації також не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Таким чином, на думку заступника керівника Сватівської окружної прокуратури, у даних правовідносинах у зазначених органів та установ відсутні повноваження щодо звернення до суду, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
На підставі викладеного у відповідності до частини п'ятої статті 53 КАС України підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є бездіяльність відповідача щодо розроблення опорного історико-архітектурного плану міста Сватове.
Дослідивши матеріали уточненого адміністративного позову, суд виходить з такого.
Частиною 4 статті 5 КАС України встановлено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За змістом частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 статті 53 КАС України).
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя відповідно до пункту 3 частини 2 статті 129 Конституції України.
Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України проголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 р. № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Зважаючи на те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, та повинен обґрунтувати у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі №№815/1567/16.
Згідно з абзацами 1 та 2 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Відповідно до абзацу 4 частини 4 статті 23 приведеного Закону виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
В силу вимог статті 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство Культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 (далі Положення № 495), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин.
Згідно із пунктом 4 Положення № 495 Міністерство культури України відповідно до покладених на нього повноважень:
здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини (підпункт 60);
веде, забезпечує публікацію Державного реєстру нерухомих пам'яток України, вносить об'єкти культурної спадщини місцевого значення до зазначеного Реєстру та зміни до нього щодо пам'яток місцевого значення, подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо внесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та змін до нього щодо пам'яток національного значення (підпункт 61);
подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо затвердження Списку історичних населених місць України та внесення до нього змін (підпункт 62);
видає власникам нерухомих об'єктів культурної спадщини або уповноваженим ними органам свідоцтва про реєстрацію таких об'єктів як пам'яток (підпункт 65).
Підпунктом пункту 6 Положення № 495 визначено, що Мінкультури для виконання покладених на нього завдань має право, зокрема :
1) залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) для розгляду питань, що належать до компетенції Мінкультури (підпункт 1);
2) одержувати безоплатно від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідні для виконання покладених на нього завдань інформацію, документи і матеріали (підпункт 2).
Відповідно до пункту 5 Положення про управління культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого Розпорядженням голови обласної держадміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 30.09.2020 № 658, основними завданнями Управління є зокрема, забезпечення реалзізації державної політики в галузі культури, мистецтв, туризму та курортів, охорони культурної спадщини, вивезення/ввезення та повернення культуриних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав меншин на території області.
Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює, зокрема, контроль за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини", інших нормативних актів, які стосуються охорони культурної спадщини (підпункт 45 пункту 6 Положення).
Таким чином, законодавством визначено органи, на які покладено функції державного управління у сфері охорони культурної спадщини, про що зазначає заступник керівника Сватівської окружної прокуратури у пред'явленому позові.
При цьому, як вбачається з листа Управління культури, національностей, релігій та туризму Луганської обласної державної адміністрації від 15.11.20212 № 01-21/01832 питання щодо необхідності розроблення історико-архітектурного опорного плану м.Сватове неодноразово порушувалося облдержадміністрацією перед Сватівською міською радою у період 2013-2021 років листами та у телефонному режимі.
Разом з тим, в порушення вимог статті 53 КАС України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" заступником кервіника Сватівської прокуратури у позовній заяві визначено себе позивачем за наявності певного суб'єкта владних повноважень, який неналежним чином виконує покладені на нього функції у спірних правовідносинах, а відтак має статус позивача у даній справі відповідно до вимог частини п'ятої статті 53 КАС України.
Відсутність у визначених органів повноважень щодо звернення до суду з позовом до виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання до вчинення дій не виключає наявність таких органів, в інтересах держави та в особі яких і має право на звернення до суду прокурор у разі неналежного виконання покладених на них функцій.
Отже, викладені в уточненому позові обґрунтовування прав прокурора на звернення до адміністративного суду є хибним і таким, що суперечить вимогам чинного законодавства.
З урахуванням вищенаведеного суд дійшов висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави відсутні.
Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
На підставі викладеного та керуючись п.7 ч.4 ст.169, ст.248 КАС України, суддя, -
Повернути позовну заяву керівника Сватівської окружної прокуратури до виконавчого комітету Сватівської міської ради Луганської областіпро визнанння протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,- позивачу.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддею та може бути оскаржена до Першого апеляційного адміністративного суду.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
СуддяК.Є. Петросян