22 грудня 2021 року Справа № 480/7636/21
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Шаповала М.М.,
за участю секретаря судового засідання - І.С. Іуткіної,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника позивача - О.В. Маківського,
представника відповідача - Я.Ю. Казбан,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/7636/21 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Сумської міської ради Сумської області про визнання нечинними Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та території міста Суми,-
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради про визнання нечинними Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затверджені рішенням Сумської міської ради від 30.011.2016 № 1498-МР.
Свої вимоги мотивує тим, що 14.07.2021 звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про погодження паспорту прив'язки тимчасової споруди по торгівлі солодощами за адресою АДРЕСА_1 . При подачі заяви керувався Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244. Однак, листом № 170/08.01-17 від 29.07.2021 Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради відмовило позивачу у погодженні паспорту прив'язки тимчасової споруди, у зв'язку з тим, що на думку відповідача спочатку фізична особа-підприємець ОСОБА_1 повинен отримати право землекористування на умовах оренди за результатами проведення земельних торгів, а потім вже звернутися із заявою про отримання паспорту прив'язки тимчасової споруди.
Зазначаючи дану підставу для відмови відповідач посилався на Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затверджені рішенням Сумської міської ради від 30.11.2016 № 1498-МР.
Вважаючи, що оскаржувані Правила не узгоджуються з принципами державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, визначеними Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та законних інтересів.
Ухвалою від 25.08.2021 судом прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи ухвалено проводити за правилами загального позовного провадження.
Вказаною ухвалою судом також зобов'язано Сумську міську раду опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Ухвалою суду від 23.11.2021 закрито підготовче провадження по справі, призначено справу до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні позивач та його представник позовні вимоги підтримали, просили суд задовольнити їх у повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позовних вимог заперечувала, зазначила, що відповідач діяв в межах повноважень, на підставі та у спосіб, визначені чинним законодавством. Також представник відповідача послався на те, що спірний нормативно-правовий акт жодним чином не порушує прав позивача, не передбачає надання земельних ділянок у користування третім особам, відповідає вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування" та інших Законів України та підзаконних нормативно-правових актів.
Зазначила, що на виконання пункту 6 ухвали суду на Інформаційному порталі Сумської міської ради опубліковане оголошення про засідання по справі - № 480/7636/21.
Суд, заслухавши позивача, представників сторін, дослідивши матеріали справи, встановив такі обставини.
Позивач зареєстрований як фізична особа-підприємець, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с. 9).
14.07.2021 позивач звернувся до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради із заявою про погодження паспорту прив'язки тимчасової споруди по торгівлі солодощами за адресою АДРЕСА_1 (а.с. 11).
Листом № 170/08.01-17 від 29.07.2021 Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради відмовило позивачу у погодженні паспорту прив'язки тимчасової споруди, у зв'язку з тим, що спочатку фізична особа-підприємець ОСОБА_1 повинен отримати право землекористування на умовах оренди за результатами проведення земельних торгів, а потім вже звернутися із заявою про отримання паспорту прив'язки тимчасової споруди, що визначено Правилами розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми, затверджені рішенням Сумської міської ради від 30.011.2016 № 1498-МР (а.с. 12).
Позивач, вважає дані Правила таким, що порушують його права, оскільки, на його думку, оскаржувані Правила не узгоджуються з принципами державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, визначеними Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", що є порушенням земельного законодавства.
Вирішуючи по суті спірні відносини, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до приписів частин першої та п'ятої ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР територіальним громадам міст, зокрема, належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, землю, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності.
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Статтею 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів зокрема, є органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06 вересня 2005 року № 2807-ІV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" до об'єктів благоустрою населених пунктів належать: 1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам'ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари, проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; є) інші території загального користування; 2) прибудинкові території; 3) території будівель та споруд інженерного захисту територій; 4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.
Відповідно до ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" елементами (частинами) об'єктів благоустрою, зокрема, є: покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів; зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об'єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях; інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.
Згідно з пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Частиною другою статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання: визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах; встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно з частиною дванадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Частиною п'ятою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
З огляду на зазначене, суд визнає, що Сумська міська рада має повноваження на розпорядження належним їй на праві комунальної власності майном шляхом надання цього майна у користування юридичним чи фізичним особам та реалізує таке право шляхом прийняття відповідних рішень, які регулюють порядок здійснення відповідних відносин.
Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 21.10.2011 № 244, визначено механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
Проте, вказаний Порядок не врегульовує надання земельних ділянок для розміщення тимчасових споруд.
В свою чергу використання землі в Україні є платним.
Будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, є самовільним зайняттям земельної ділянки і тягне за собою притягнення винних осіб до відповідальності. Речові права на земельну ділянку виникають з моменту державної реєстрації цих прав (абз. 16 ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", ст.ст. 125, 126, 206, 211 Земельного кодексу України, далі - ЗКУ, ст. 4 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень").
Суд погоджується з твердженнями відповідача, що розміщення тимчасової споруди на земельній ділянці комунальної форми власності без оформлення речового права на неї слідує вважати її самовільним зайняттям, за що чинним законодавством передбачена відповідальність.
У разі якщо в особи оформлено речове право на земельну ділянку з цільовим (функціональним) призначенням для розміщення тимчасових споруд, вона розміщує її на цій ділянці за встановленою Порядком процедурою.
Однак, у протилежному випадку зацікавлені у розміщенні тимчасових споруд особи не можуть керуватися виключно нормами Порядку, у зв'язку з чим вимушені здійснювати аналіз норм Земельного кодексу України, Закону України "Про оренду землі", Порядку та інших нормативно-правових актів, а також звертатися не лише до виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування щодо отримання дозвільних документів на розміщення тимчасової споруди згідно з вимогами Порядку, але й до виконавчого органу міської ради у сфері регулювання земельних відносин щодо отримання земельної ділянки комунальної власності територіальної громади міста Суми для розміщення тимчасової споруди і оформлення речового права на цю ділянку.
Рішенням Сумської міської ради Сумської області 17 сесія 7 скликання від 30.11.2016 № 1498-МР затверджено Правила розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Суми.
Вказане не встановлює особливої процедури розміщення тимчасових споруд у порівнянні з Порядком, а лише направлене на чітке визначення та спрощення для суб'єктів господарювання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин при встановленні цих споруд, розмежування повноважень між її виконавчими органами з даного приводу та налагодження взаємодії між ними з метою забезпечення ефективності, прозорості цього процесу для господарюючих суб'єктів (п. 34 ч. 1 ст. 26, ч. 3 ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). При прийнятті рішення № 1498-МР було дотримано процедуру прийняття регуляторного акта, регламентовану Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
За приписами ч. 1 та ч. 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 КАС України. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 та ч. 2 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
В ході розгляду справи судом встановлено, що спірний нормативно-правовий акт був прийнятий відповідачем в межах його повноважень, з дотриманням визначеної законодавством процедури попереднього оприлюднення його проекту.
У зв'язку з викладеним, враховуючи правові висновки Великої Палати Верховного Суду по справі № 905/1552/16, які свідчать також про відсутність порушення земельного законодавства нормами спірного рішення відповідача, суд приходить до висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні адміністративного позову.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд
В задоволенні адміністративного позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання нечинними Правил розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та території міста Суми відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення складено 05.01.2022.
Суддя М.М. Шаповал