ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
30 грудня 2021 року м. Київ № 640/15816/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Чудак О.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп" до Міністерство культури та інформаційної політики України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕКОМАКСБУД», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Київська міська рада, про визнання протиправними та скасування приписів,
установив:
20.08.2019 позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства культури України (правонаступник Міністерство культури та інформаційної політики України), в якій, з урахуванням збільшення позовних вимог просить:
- визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 07.11.2018 №821/10-5/74-18;
- визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 29.08.2019 №40/10-5/74-19.
В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що оскаржувані приписи винесено безпідставно, оскільки «об'єкт будівництва збудований на підставі документа, який дає право виконувати будівельні роботи, на підставі належно затвердженого проекту та у відповідності до вихідних даних», з посиланням на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та інші нормативно-правові акти.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.09.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та у справі відкрито провадження.
Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначає, що наявність вказаних дозволів та погоджень на виконання будівельних робіт не звільняє замовника від обов'язку виконувати законодавство України про охорону культурної спадщини. Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює загальні правові та організаційні основи містобудівної діяльності, в той час як Закон України «Про охорону культурної спадщини» є спеціальним нормативно-правовим актом у сфері охорони культурної спадщини та має перевагу при розбіжностях між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом.
Треті особи заяви по суті заявлених вимог не подавали.
Отже, дослідивши матеріали справи суд встановив наступне.
11.09.2018 працівниками Міністерства культури України проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі м. Києва і встановлено, що будівництво на цій земельній ділянці ведеться з порушенням законодавства України у сфері охорони культурної спадщини (а.с. 17-18).
За результатом обстеження відповідачем складено Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва від 11.09.2018. В Акті обстеження зазначено, що земельна ділянка за вказаною адресою згідно з історико-містобудівним опорним планом м. Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, розташовується в межах історичного ареалу м. Києва.
На земельній ділянці по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі м. Києва зафіксовано облаштування будівельного майданчика: на огородженій парканом території розташовується об'єкт незавершеного будівництва висотою в 4 наземні поверхи (продовжує будуватися), наявні ознаки проведення масштабних будівельних (земляних) робіт.
На паркані будівельного майданчика розміщено паспорт об'єкта «Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі м. Києва» (замовник - ТОВ «АСТОРІЯ ДЕВЕЛОПМЕНТ ГРУП», підрядник будівництва - ТОВ «ЕКОМАКСБУД», повідомлення про початок будівельних робіт: КВ 061172922048 від 19.10.2017).
В акті також зазначено, що за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент складання даного акту, погоджень історико-містобудівних обґрунтувань, проектів будівництв, реконструкцій, дозволів на проведення будь-яких робіт за вищезгаданою адресою Міністерством не надавалося.
За результатом обстеження Відповідачем відносно ТОВ «АСТОРІЯ ДЕВЕЛОПМЕНТ ГРУП» та ТОВ «ЕКОМАКСБУД» винесено приписи від 07.11.2018 №821/10-5/74-18 (а.с. 13-14) та від 29.08.2019 №40/10-5/74-19 (а.с.101-102), з вимогами, серед іншого:
- негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі м. Києва», які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») з порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» (Закон № 1805-III) без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України);
- вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
У приписі від 07.11.2018 №821/10-5/74-18 вказано про порушення частини третьої статті 32 та статті 35 Закону № 1805-III, а у приписі від 29.08.2019 №40/10-5/74-19 про порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону № 1805-III.
Не погоджуючись з винесеними приписами, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Визначаючись щодо заявлених вимог по суті, суд виходить з того, що статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Так, відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Водночас, відповідно до частини п'ятої даної статті, обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
Так, судом встановлено, що Окружним адміністративним судом міста Києва ухвалено рішення від 05.03.2019 у справі № 826/17770/18, яким задоволено позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Асторія Девелопмент Груп»; визнано протиправним та скасовано припис від 23.04.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва та припис від 23.04.2018 про зупинення підготовчих та будівельних робіт Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва.
За результатами перегляду справи судами апеляційної та касаційної інстанції рішення залишено без змін (постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2019; постанова Верховного Суду від 10.11.2020 у справі №826/17770/18).
Мотивуючи позовні вимоги у справі № 826/17770/18 представник позивача зазначив, що при затвердженні проектної документації позивачем враховані всі вимоги містобудівного законодавства, в тому числі Закону України «Про охорону культурної спадщини». Також, позивачем враховано, що земельна ділянка по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва не є об'єктом культурної спадщини у відповідності до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини»; історичний ареал історичного населеного місця не є об'єктом спадщини, а також враховано прилеглу територію сусідніх будинків «Будівництво в умовах ущільненої забудови».
Відповідач, заперечуючи проти позову зазначав, що замовником будівництва - Товариством з обмеженою відповідальністю «Асторія Девелопмент Груп» не виконано вимоги вихідних даних на проектування (містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки), а саме: відсутній висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку та не отримано дозвіл на виконання робіт в Департаменті культури, а відтак оскаржувані приписи є правомірними.
Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 «Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року» затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.
Відповідно до пункту 5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва «Будівництво житлового будинку по вул. Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі» ділянка проектування потрапляє в межі Центрального історичного ареалу, згідно з рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804. За необхідності рекомендовано розробити, погодити та затвердити історико-містобудівне обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 та відповідно до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 №122. Отримати висновок щодо проектної документації наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законом порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»). Дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства у разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини»). Врахувати існуючий характер та планувальну ситуацію суміжної садибної ділянки.
Вимогами статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-ІІІ (далі - Закон №1805-ІІІ, в редакції станом на момент спірних правовідносин) охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини; предмет охорони об'єкта культурної спадщини - характерна властивість об'єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об'єкт визнається пам'яткою.
Пунктом 13 частини першої статті 6 Закону №1805-ІІІ передбачено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках місцевого значення (крім пам'яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок.
З аналізу наведених норм суд дійшов висновку, що дозволи на проведення робіт необхідно отримувати у разі проведення таких робіт на пам'ятках місцевого значення.
Також у рішенні суду зазначено, що пунктом 6 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, визначено, що історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об'єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця.
Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.
Опрацюванню проектної документації на будівництво, реконструкцію будівель і споруд у межах історичних ареалів повинно передувати розроблення історико-містобудівних обґрунтувань (пункт 8 Порядку №318).
В матеріалах справи (№ 826/17770/18) наявний висновок фахівця-експерта в сфері охорони культурної спадщини від 16.04.2018 щодо містобудівної ситуації в сфері охорони культурної спадщини, статуту території та правомірності проведення будівельних робіт за адресою: вулиця Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва.
У вказаному висновку зазначено, що необхідність отримання дозволу на виконання робіт відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» не виникла з огляду на відсутність законодавчо визначеного порядку отримання таких дозволів. Аналогічні висновки містяться стосовно необхідності отримання висновку щодо проектної документації, поданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини.
Таким чином, суд у рішенні дійшов висновку, що при прийнятті оскаржуваних приписів позивачем не враховано, що земельна ділянка по вулиці Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва не є об'єктом культурної спадщини, виходячи з термінології Закону №1805-ІІІ, а історичний ареал історичного населеного місця не є об'єктом культурної спадщини.
Крім того, судом у рішенні зазначено, що відповідно до Генерального плану розвитку міста Києва до 2020 року та проекту планування його приміської зони до 2020 року був затверджений у 2002 році, до складу якого входять схеми Історико-архітектурного опорного плану та Історико-містобудівного опорного плану, земельна ділянка, що розташована по вулиці Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва входить до історичної частини міста та розташована на межі історичного ареалу.
Так, рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 затверджена міська програма щодо створення (оновлення) містобудівної документації у місті Києві.
На підставі вказаного рішення, 06.04.2017 рішенням Київської міської ради №141/2363 «Про затвердження детального плану території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва» затверджено детальний план території в межах вулиці Саперно-Слобідської, проспекту Науки у Голосіївському районі м. Києва відповідно до основних техніко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць і доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови, для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення об'єктів містобудування.
При цьому, правомірність прийняття вказаного рішення від 06.04.2017 №141/2363, як рішення, яким визначаються основні техніко-економічні показники прилеглих вулиці Велика Китаївська, 71 у Голосіївському районі міста Києва територій, встановлена в судовому порядку.
Відтак, суд у рішенні дійшов висновку, що Товариством з обмеженою відповідальністю «Асторія Девелопмент Груп» як замовником будівництва при розробленні проектної документації та проведенні підготовчих та будівельних робіт по вул. Великій Китаївській, 71 у Голосіївському районі міста Києва не допущено порушень вимог чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
При цьому, земляні роботи розпочато відповідно до контрольної картки на порушення благоустрою №17010104-Гл, виданої Департаментом міського благоустрою та збереження природного середовища, на території, яка зважаючи на вищенаведене у сукупності, не відноситься до зони, яка потребує отримання дозвільної документації від державних органів охорони культурної спадщини, однак вказані обставини безпідставно не враховано при проведенні позапланової перевірки позивача та, як наслідок, прийнятті оскаржуваних приписів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, серед іншого:
на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (п. 1 ч .2 ст. 2 КАС України);
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) (п. 3 ч .2 ст. 2 КАС України);
Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є:
верховенство права (п. 1 ч.3 ст. 2 КАС України);
змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі (п. 4 ч.3 ст. 2 КАС України);
обов'язковість судового рішення (п. 5 ч.3 ст. 2 КАС України).
Тут суд звертає увагу та те, що оскаржуваний припис № 40/10-5/74-19 датовано 29.08.2019, в той час, як рішення суду у справі №826/17770/18 набуло законної сили 20.05.2019 і не враховано відповідачем у справі при винесенні припису.
При цьому, та обставина, що особа, в даному випадку відповідач у справі, не брала участі у справі не впливає на обставину обов'язковості для неї судового рішення. Не змінює дана обставин обов'язковості судового рішення, що набуло законної сили і для суду. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2019 у справі № 826/17770/18 прийняте за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Асторія Девелопмент Груп", що є позивачем і у даній справі.
При цьому, судом в рамках даної справи оцінка надається, серед інших, тим обставинам та положенням законодавства, що є однаковими в цих справах, незалежно від відмінності предмету спору та суб'єктного складу відповідачів.
У загальному порядку, на виконання частини п'ятої статті 78 КАС України, обставини, встановлені рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2019 у справі № 826/17770/18 відповідачем не спростовані.
Окрім цього, в силу частини п'ятої статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Так, Верховний Суд у постанові від 27.02.2019 у справі №826/5755/17, зазначає, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318.
Верховний Суд посилається на пункти 4, 5, 10, 12 відповідного порядку в редакції, що діяла станом на 25.01.2007 та вказує, що до цієї постанови згодом було внесено зміни. Проте на час перевірки правове регулювання визначення меж історичного ареалу населених місць суттєвих змін не зазнало і далі перебуває у віданні Мінкультури.
У віданні Мінкультури відповідні питання, а саме визначення меж і режимів використання історичних ареалів, і на час виникнення спірних правовідносин у даній справі є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини (п. 4 Постанови).
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п. 5).
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування. У межах населеного місця може бути визначено один або кілька історичних ареалів (п. 10).
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури (п. 12).
Верховний Суд зазначає, що відповідач не спростував твердження позивача, що за даними офіційного сайту станом на 01.12.2017 межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені.
Враховуючи відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, за що частково відповідає безпосередньо Міністерство культури України, позивач мав підстави вважати, що надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках місцевого значення належить до повноважень органу охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації (п. 13 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Водночас, Окружний адміністративний суд міста Києва у рішенні від 05.03.2019 у справі № 826/17770/18 із посиланням на статтю 1 та пункт 13 частини першої статті 6 Закону №1805-ІІІ дійшов висновку, що дозволи на проведення робіт необхідно отримувати у разі проведення таких робіт на пам'ятках місцевого значення.
З огляду на наведені обставини суд дійшов висновку про обґрунтованість позову з огляду на те, що будівництво ведеться без порушень законодавства України у сфері охорони культурної спадщини, в той же час відповідач, як суб'єкт владних повноважень, покладений на нього обов'язок доказування правомірності прийнятого рішення не виконав.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246 КАС України, суд
вирішив:
Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Асторія Девелопмент Груп» задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 07.11.2018 №821/10-5/74-18.
Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 29.08.2019 №40/10-5/74-19.
Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Асторія Девелопмент Груп» (03028, місто Київ, вулиця Велика Китаївська, 71, код ЄДРПОУ 37141018) понесені ним судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 3842 гривні за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України (Україна, 01601, місто Київ, вул.Франка Івана (Шевченківський р-н), будинок 19, код ЄДРПОУ 43220275).
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.М. Чудак