ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
29 грудня 2021 року м. Київ № 640/17600/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шулежка В.П., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до товариства з обмеженою відповідальністю «Промресурс Плюс» про застосування заходів реагування,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Промресурс Плюс» (далі - відповідач, ТОВ «Промресурс Плюс»), в якому просить застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) виробничо-складської бази товариства з обмеженою відповідальністю «Промресурс Плюс» (код ЄДРПОУ 35392326), за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район., с. Святопетрівське, вул. Київська, 25, шляхом зобов'язання відповідача повністю зупинити експлуатацію вказаного об'єкта до повного усунення порушень зазначених в акті від 19.03.2021 № 104.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами проведеної перевірки приміщень відповідача щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, про що складено відповідний акт. Позивач вважає, що подальша експлуатація приміщень за вказаною адресою із порушеннями пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту створюють загрозу життю та /або здоров'ю людей, а відтак, до відповідача повинні бути застосовані заходи реагування.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.07.2021 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Представник відповідача надав до суду відзив, в якому він просить відмовити у задоволенні позову в повному обсязі, посилаючись на те, що відповідачем вжито необхідних заходів для усунення порушень, а тому підстави для застосування до підприємства заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації виробничо-складської бази відсутні.
Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Відповідно до Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу Головного управління ДСНС України у Київській області від 16.03.2019 №337 «Про проведення позапланових перевірок» на підставі наказу від 16.03.2021 №337, посвідчення від 17.03.2021 №1986 ГУ ДСНС у Київській області здійснено позапланову перевірку щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки товариства з обмеженою відповідальністю «Промресурс Плюс», за адресою: м. Київ, вул. Суворова, буд. 11, кв. 56 (Київська область, Києво-Святошинський район, с. Святопетрівське, вул. Київська, 25).
За результатами позапланової перевірки складено акт № 104 від 19.03.2021 щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому зафіксовано 5 порушень.
Оскільки перевіркою встановлено наявність порушень, які, на думку позивача, створюють загрозу життю та здоров'ю людей, та які не усунуті відповідачем у встановлений строк, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Статтею 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписами статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі також Закон №877-V) визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Згідно з частинами першою, другою та сьомою статті 7 Закону №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (ст. 66 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно зі статтею 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема:
здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу;
складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень;
звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Статтею 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Поряд з цим, пунктом 21 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Відповідно до статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду зобов'язаний виконувати вимогу органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства.
У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб'єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються (ч.11 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
Судом встановлено, що на підставі викладених вище положень чинного законодавства позивачем проведено планову перевірку відповідача з питань додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 19.03.2021 №104. Вказаним актом підтверджено допущення відповідачем порушень, пов'язаних із недотриманням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначених нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
Порушення, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, Кодексом цивільного захисту України не визначено, отже, віднесення до зазначеної категорії є оцінкою суб'єкта владних повноважень, а тому, в кожному окремому випадку суб'єкт владних повноважень має визначати чи створюють виявлені порушення загрозу життю та здоров'ю людей у взаємозв'язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення даного питання.
Відповідно до підпункту 4.3.7 пункту 4.3 ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.
Згідно з вимогами пункту 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
Отже, законодавець відносить пожежі до надзвичайних ситуацій та пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
Тобто, загроза життю та здоров'ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, але й за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від шкідливого впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі або які підвищують ризик розвитку пожеж.
Поряд з цим, вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
Як встановлено судом та вбачається зі змісту наявного у матеріалах справи акта, складеного за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо отримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 19.03.2021 №104, перевіркою встановлено, що ТОВ «Промресурс Плюс» не було усунуто 5 з виявлених попередньою перевіркою 21 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:
пункту 1.2 глави 1 розділу V ППБУ - Будинки, приміщення та споруди системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» не обладнано;
пункту 1.21 глави 1 розділу IV ППБУ - відсутній захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»;
підпункту 4 пункту 2.1 глави 2 розділу V ППБУ - не проведено випробування на тиск та витрату води зовнішнього протипожежного водопроводу виробничої бази із складськими приміщеннями 3 оформленням акта;
пункту 22 розділу II ППБУ - під час експлуатації об'єкту знижений рівень пожежної безпеки, установлений законодавством, яке було чинним на момент початку використання об'єкта, а саме: не на всіх протипожежних дверях виробничої бази із складськими приміщеннями нанесено умовні позначення класу вогнестійкості (межу вогнестійкості);
пункту 11 частини першої статті 20 КЦЗУ - не проведено об'єктові тренування і навчання з питань цивільного захисту.
Відповідач листом від 05.08.2021 №08/21/-3 повідомив позивача про усунення порушень, зафіксованих в акті від 19.03.2021 №104 та просив провести позапланову перевірку щодо усунення виявлених порушень.
Як вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу від 23.09.2021 №1110, посвідчення від 23.09.2021 №7484 позивачем проведено повторну позапланову перевірку дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 27.09.2021 №1044.
Відповідно до опису виявлених порушень вимог законодавства, зазначеного в акті від 27.09.2021 №1044, позивачем зафіксовано 2 неусунутих порушення, а саме:
пункту 1.2 глави 1 розділу V ППБУ - Будинки, приміщення та споруди системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» не обладнано;
пункту 11 частини першої статті 20 КЦЗУ - не проведено об'єктові тренування і навчання з питань цивільного захисту.
В той же час, згідно письмових доказів у справі вбачається, що оскільки об'єктові тренування і навчання з питань цивільного захисту провести без залучення спеціалістів підрозділу ДСНС України неможливо, відповідач звернувся до позивача з відповідним листом від 05.08.2021 №08/21/-3.
На вказане звернення відповідача листом Бучанського районного управління ГУ ДСНС у Київській області від 19.08.2021 №644 повідомлено про те, що спеціальні об'єктові навчання (тренування) на об'єкті ТОВ «Промресурс Плюс» будуть заплановані та проведені протягом 2022 року після складання та затвердження відповідного Плану-графіку проведення СОТ(Н) на території Бучанського району Київської області на 2022 рік. Про терміни їх проведення відповідача буде проінформовано завчасно.
Що стосується іншого порушення - обладнання приміщень об'єкту системами протипожежного захисту, то відповідач пояснив, що системами протипожежного захисту не обладнано виключно ті приміщення, які наразі перебувають у стані ремонту, а всі інші приміщення на підприємстві обладнані системами протипожежного захисту, що підтверджується поданими доказами.
Відповідач зазначив, що після закінчення виконання ремонтних робіт, ним будуть вжиті заходи щодо обладнання таких приміщень системами протипожежного захисту.
Отже, вирішуючи питання про наявність підстав для вжиття заходів реагування до відповідача суд виходить з того, що вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
З огляду на це, оцінюванню підлягає питання, а саме: чи є захід реагування співмірним до мети його застосування; чи таке втручання у права відповідача буде пропорційним; чи буде в такий спосіб досягнутий справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.
Метою застосування цього заходу є відвернення ймовірного настання для невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у завданні шкоди життю та здоров'ю людей, але їх настання є вірогідною подією.
У зв'язку з цим, враховуючи вчинення відповідачем дій для фактичного усунення виявлених порушень, суд, на момент ухвалення рішення, вважає обраний позивачем захід реагування таким, що не в повній мірі відповідає критеріям пропорційності, а отже не вбачає підстав для тошо, що саме у такий спосіб буде досягнуто справедливого балансу між публічними інтересами та інтересами відповідача.
Системно аналізуючи положення ст.ст. 68, 70 Кодексу цивільного захисту України, суд також дійшов до висновку, що цими правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров'ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд чи окремих приміщень.
У контексті спірних правовідносин загрозу життю та здоров'ю людей створюють такі порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, які безпосередньо можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (п.32 ч.1 ст.2 Кодексу цивільного захисту України).
Суд звертає увагу на те, що у даному випадку порушення, які ще перебувають в процесі усунення та мають бути усунутими, самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж.
Підсумовуючи викладене, оскільки обраний позивачем захід реагування, який має бути застосований судом до відповідача не відповідає критеріям законності і пропорційності у зв'язку із надлишковим характером способу захисту публічного інтересу та з урахуванням усунення відповідачем більшої частини порушень, і вжиттям ним заходів щодо повного забезпечення, найближчим часом, дотримання вимог законодавства у сфері протипожежної безпеки, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Згідно з частиною першою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною першою статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Враховуючи вищевикладене, системно проаналізувавши норми чинного законодавства, оцінивши наявні докази у справі, виходячи з наведених висновків в цілому, суд приходить до висновку про відсутність підстав для застосування заходів реагування, а тому у задоволенні позову слід відмовити.
Враховуючи вимоги частини другої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати у цій справі стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись ст.ст. 9, 72-77, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,
У задоволенні адміністративного позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (04071, м. Київ, вул. Межигірська, 8; код ЄДРПОУ 38537963) відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішенням суду може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року №2147-VIII.
Суддя В.П. Шулежко