ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
29 грудня 2021 року м. Київ № 640/23701/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: судді-доповідача Келеберди В.І., суддів Амельохіна В.В., Качура А.І., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» до Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Національного бюро з розслідувань авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами, за участю третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: Міністерства інфраструктури України: Міністерства інфраструктури України, Державної авіаційної служби України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, -
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» (далі - позивач та/або ТОВ «Авіакомпанія Браво») з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1 та/або КМУ), Міністерства юстиції України (далі - відповідач-2 та/або Мін'юст), Національного бюро з розслідувань авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами (далі - відповідач-3), за участю третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: Міністерства інфраструктури України (далі - третя особа-1), Державної авіаційної служби України (далі - третя особа-2 та/або ДАС України) та просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття у встановленому чинним законодавством порядку правил, умов проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України протягом 30 календарних днів із дня набрання законної сили рішення в даній адміністративній справі вжити необхідних заходів та затвердити правила, умови проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації;
- стягнути судовий збір на користь позивача.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.12.2019 відкрито провадження у справі №640/23701/19 та ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін колегією суддів у складі трьох судів.
Мотивуючи позовні вимоги позивач вказує, що станом на час звернення до суду фактично позбавлений можливості здійснювати ефективний захист своїх порушених прав та охоронюваних законом інтересів, оскільки відсутній чинний нормативно-правовий акт щодо правового регулювання правил, умов проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації. На переконання ТОВ «Авіакомпанія Браво», відповідачем-1 допущено протиправну бездіяльність, яка виражається у не розробці та не прийнятті нормативно-правового документу, який регулював би наведені вище правовідносини.
Представником Кабінету Міністрів України подано відзив на позовну заяву, де останній просить суд врахувати, що не є тим суб'єктом, який розробляє правила, умови проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації та жодним чином не порушувало права та охоронювані законом інтереси Товариство з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво». Між тим, у письмових поясненнях від 18.05.2021 представник відповідача-1 також вказав про відсутність порушення прав та охоронюваних законом позивача, адже ним ініціювалось питання щодо розроблення центральним органом виконавчої влади відповідного проекту Постанови Кабінету Міністрів. У зв'язку із наведеним просив відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Представником Міністерства інфраструктури України подано письмові пояснення по суті позовних вимог, де останній вказує про відсутність порушеного права та охоронюваного законом інтересу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво», що виключає наявність підстав для задоволення адміністративного позову.
Представником Державної авіаційної служби України подано письмові пояснення по суті позовних вимог, де також вказує про відсутність порушеного права та охоронюваного законом інтересу Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво», що виключає наявність підстав для задоволення адміністративного позову.
У свою чергу, представником позивача подано відповідь на відзив на позовну заяву, де він наполягає на задоволенні позовних вимог.
Справа вирішується на підставі наявних в ній матеріалів.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Товариство з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» має право здійснювати комерційні повітряні перевезення, як це визначено в експлуатаційних сертифікаціях, що додаються, відповідно до керівництва з експлуатації і Правил сертифікації есплуатантів, що здійснюють експлуатацію цивільних повітряних суден (літаків) з метою виконання комерційних транспортних перевезень згідно з вимогам ОР8 1, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 05.07.2010 №430.
Також позивач має діючу ліцензію на надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом від 03.04.2012.
14.06.2018 під час виконання рейсу за маршрутом Анталія (Туреччина) - Київ (Жуляни) у процесі здійснення посадки на злітну смугу сталася авіаційна подія (аварія) з літаком MD-83 UR-CPR ТОВ «Авіакомпанія Браво», що сталась 14.06.2018.
Наказом Національного бюро з розслідувань авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами №58 від 18.06.2018 «Про розслідування аварійної події» створено комісію з метою розслідування аварійної події (аварії) з літаком MD-83 UR-CPR ТОВ «Авіакомпанія Браво», що сталась 14.06.2018 під час виконання рейсу за маршрутом Анталія (Туреччина) - Київ (Жуляни).
Товариство з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» вважає, що в ході здійснення розслідування Національним бюро з розслідувань авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами порушено його права та охоронювані законом інтереси, які він позбавлений ефективно захищати з огляду на протиправну бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у неприйнятті у встановленому чинним законодавством порядку правил, умов проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації.
Наведене і стало підставою для звернення до суду із даним адміністративним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд враховує наступне.
Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України (далі - ПК України).
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
Статтею 3 ПК України регламентовано, що його дія поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності та відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі авіації та використання повітряного простору України, а саме:
1) в Україні - на юридичних та фізичних осіб в частині, що їх стосується, крім суб'єктів державної авіації, на яких поширюється дія статей 4, 7-9, 23-33, 38, 45, 46, частини першої статті 57, частини другої статті 63, 65, 69, статей 110-116 і частини другої статті 119;
2) за межами України - на авіаційний персонал під час виконання ним службових обов'язків та цивільні повітряні судна України, їх експлуатацію і технічне обслуговування.
У разі якщо міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж передбачені Повітряним кодексом України та іншими актами законодавства України, застосовуються правила міжнародного договору України.
За правилами частин 2, 3 статті 4 ПК України державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов'язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Президент України та Кабінет Міністрів України забезпечують реалізацію державної політики розвитку авіації України відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до частини 5 статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.
Між тим, частиною 8 статті 4 ПК України визначено, що розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами України та іноземними цивільними повітряними суднами, фактів порушення порядку використання повітряного простору України покладається на спеціалізовану експертну установу з розслідування авіаційних подій.
Згідно із статтею 9 ПК України розслідування авіаційних подій, інцидентів та надзвичайних подій з цивільними повітряними суднами і літальними апаратами України та іноземними цивільними повітряними суднами, які сталися на території України, а також порушення вимог щодо використання повітряного простору України здійснює спеціалізована експертна установа з розслідування авіаційних подій , що утворюється та статус якої визначається Кабінетом Міністрів України (далі - Експертна установа з розслідування авіаційних подій).
Експертна установа з розслідування авіаційних подій не може бути у підпорядкуванні чи іншим чином залежати від уповноваженого органу з питань цивільної авіації.
Фінансування діяльності Експертної установи з розслідування авіаційних подій здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та інших джерел, передбачених законодавством.
Відповідно до статті 119 ПК України усі авіаційні події, серйозні інциденти, інциденти, надзвичайні події та пошкодження повітряних суден на землі, що сталися на території України, а також порушення порядку використання повітряного простору України підлягають обов'язковому розслідуванню з метою встановлення їх причин і вжиття заходів щодо запобігання таким подіям у майбутньому, яке є технічним розслідуванням.
Технічні розслідування авіаційних подій, серйозних інцидентів, інцидентів, надзвичайних подій та пошкоджень повітряних суден на землі проводяться згідно з правилами та в порядку, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Експертна установа з розслідування авіаційних подій надає висновки та рекомендації з метою запобігання авіаційним подіям, серйозним інцидентам, інцидентам, надзвичайним подіям та пошкодженням повітряних суден на землі. Експертна установа з розслідування авіаційних подій за результатами розслідування не приймає рішення про вину чи відповідальність юридичних або фізичних осіб.
Експертна установа з розслідування авіаційних подій може залучати до проведення розслідування під її наглядом інцидентів та пошкоджень повітряних суден на землі залежно від серйозності та наслідків експлуатантів повітряних суден, аеродромів, аеропортів або провайдерів аеронавігаційного обслуговування.
Будь-яке адміністративне, службове, прокурорське, судове розслідування, спрямоване на встановлення вини або відповідальності, повинне проводитися окремо від технічного розслідування авіаційних подій, серйозних інцидентів, інцидентів, надзвичайних подій та пошкоджень повітряних суден на землі.
До матеріалів з технічного розслідування авіаційних подій, серйозних інцидентів, інцидентів, надзвичайних подій та пошкоджень повітряних суден на землі, які підлягають опублікуванню або передачі, застосовується анонімність щодо особи, яка подала таку інформацію.
Звіт та матеріали технічного розслідування не можуть використовуватися адміністративними, службовими, прокурорськими, судовими органами, страховиками для встановлення вини або відповідальності.
Якщо під час розслідування були виявлені злочинні дії чи бездіяльність окремих осіб чи організацій, працівники Експертної установи з розслідування авіаційних подій зобов'язані повідомити про це відповідні органи прокуратури України.
З метою забезпечення проведення розслідування Експертна установа з розслідування авіаційних подій взаємодіє з відповідними центральними органами виконавчої влади, зокрема уповноваженим органом з питань цивільної авіації, з органами місцевого самоврядування, Службою безпеки України, органами прокуратури та Національної поліції відповідно до встановленого Кабінетом Міністрів України порядку.
Усі випадки порушення порядку використання повітряного простору України розслідуються Експертною установою з розслідування авіаційних подій відповідно до положення, що затверджується Кабінетом Міністрів України, з подальшим поданням матеріалів розслідування Міністерству оборони України.
Між тим, Постановою Кабінету Міністрів України від 21.03.2012 №228 утворено Національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами та затверджено Положення про Національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами (далі - Положення), у відповідності до якого Національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами (НБРЦА) утворено відповідно до статті 9 Повітряного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України від 21 березня 2012 р. № 228.
Відповідно до пунктів 2, 3 Положення національне бюро з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами (далі - Національне бюро) перебуває в управлінні Кабінету Міністрів України.
Національне бюро є державною спеціалізованою експертною установою з розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами в Україні.
Згідно із пунктом 6 Положення Національне бюро утворено з метою:
1) здійснення технічного розслідування авіаційних подій, серйозних інцидентів, інцидентів, надзвичайних подій, пошкоджень цивільних повітряних суден і літальних апаратів на землі, порушень порядку використання повітряного простору, зокрема під час обслуговування та організації повітряного руху (далі - авіаційні події), що сталися на території України з цивільними повітряними суднами;
2) участі у проведенні технічного розслідування на території іноземних держав, в яких сталися авіаційні події з цивільними повітряними суднами України;
3) підготовки висновків та рекомендацій на основі збирання, аналізу, дослідження та узагальнення даних, що стосуються безпеки польотів, з метою запобігання авіаційним подіям, що сталися на території України.
У той же час, пунктом 7 Положення регламентовано, що предметом діяльності Національного бюро є: 1) забезпечення проведення об'єктивного розслідування авіаційних подій, що сталися на території України з цивільними повітряними суднами, та авіаційних подій, що сталися на території іноземних держав з цивільними повітряними суднами України; 2) здійснення зчитування, відтворення та проведення аналізу записів бортових реєстраторів та наземних засобів об'єктивного контролю, у разі потреби - визначення технічного центру, у тому числі за кордоном; 3) забезпечення збирання інформації про виявлені експлуатаційно-льотні фактори та ризики, відхилення, аналіз, дослідження та узагальнення даних, що стосуються безпеки польотів; 4) участь у роботі міжнародних авіаційних організацій, сприяння розвитку міжнародних науково-технічних та інформаційних зв'язків у сфері технічного розслідування та запобігання авіаційним подіям; 5) вивчення та поширення передового досвіду і методів проведення незалежного розслідування, управління безпекою польотів серед персоналу авіакомпаній, працівників підприємств, установ, організацій, органів обслуговування повітряного руху, які беруть участь у проведенні розслідувань; 6) підготовка звітів та рекомендацій за результатами розслідування авіаційних подій; 7) надання уповноваженому органу з питань цивільної авіації, іншим заінтересованим органам виконавчої влади та авіаційним підприємствам, установам, організаціям звітів і рекомендацій за результатами розслідування авіаційних подій та рекомендацій щодо їх запобігання; 8) взаємодія з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та населенням під час організації та проведення розслідування авіаційних подій, охорони місця події та збереження речових доказів; 9) взаємодія з МЗС, консульськими установами України, компетентними міжнародними організаціями та авіаційним органом влади іноземної держави, на території якої сталася авіаційна подія з цивільним повітряним судном України або якщо це повітряне судно (обладнання) було виготовлено в Україні; 10) взаємодія з відповідними організаціями держави національної реєстрації цивільного повітряного судна або його експлуатанта, якщо авіаційна подія сталася на території України; 11) облік авіаційних подій.
Національне бюро може провадити іншу діяльність, спрямовану на досягнення мети та відповідно до предмета його діяльності, визначених цим Положенням.
Отже, аналіз вказаних положень дає суду підстави дійти до висновку, що НБРЦА є суб'єктом, який розслідування авіаційних подій, інцидентів та надзвичайних подій з цивільними повітряними суднами і літальними апаратами України та іноземними цивільними повітряними суднами, які сталися на території України, а також порушення вимог щодо використання повітряного простору України.
Натомість, як свідчать матеріали справи суть спірних правовідносин полягає у тому, що на переконання позивача НБРЦА порушеного його права та охоронювані законом інтереси під час здійснення розслідування авіаційної полії з літаком MD-83 UR-CPR ТОВ «Авіакомпанія Браво», що сталась 14.06.2018 під час виконання рейсу за маршрутом Анталія (Туреччина) - Київ (Жуляни), однак він позбавлений здійснити ефективний захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів внаслідок протиправною бездіяльності КМУ України в частині прийняття нормативно-правового акту, який би визначав правила, умови проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації.
Суд критично ставиться до наведених доводів ТОВ «Авіакомпанія Браво» мотивуючи це наступним.
Так, у постанові Верховного Суду від 17.04.2019 у справі №342/157/17 зазначено, що як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з'ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Згідно із статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Між тим, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (далі - Закон №794-VII).
Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
Згідно із частинами 1, 2 статті 21 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
У відповідності до положень частин 1-5 статті 49 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2017 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України (далі - Кабінет Міністрів), підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.
Згідно параграфу 29 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.
Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань: затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання; затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.
Відповідно до частини 1 параграфу 32 глави 2 розділу 4 Регламенту проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін'юстом правової експертизи.
Поряд з цим, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №460 затверджено Положення про Міністерство інфраструктури України (далі - Положення №460), у відповідності до якого Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості).
Згідно із підпунктом 2 пункту 3 Положення №460 основними завданнями Мінінфраструктури є забезпечення формування та реалізації державної політики:
у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України;
розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту;
Відповідно до підпункту 2 пункту 4 Положення №460 Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції.
Аналіз вказаного дає суду підстави дійти до висновку, що розробником нормативно-правових актів у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України є Міністерство інфраструктури України. Тобто, враховуючи наведені положення та положення частини 2 статті 119 ПК України суд вказує, що розробником правил, умов проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації є Міністерство інфраструктури України, а Кабінет Міністрів України здійснює затвердження відповідних правил в порядок та спосіб встановлений законом.
Судом встановлено, що наказом Державної служби України з забезпечення безпеки авіації від 13.12.2005 №943, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 29.12.2005 за №1588/11868 було затверджено Правила розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами України, який втратив чинність на підставі наказу Міністерства інфраструктури України від 18.05.2015 №172, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02.06.2015 за №633/27078.
Отже, з урахуванням наведеного суд залишає поза увагою всі доводи Кабінету Міністрів України щодо проведення ним робочими в частині розроблення правил до 02.06.2015, оскільки до вказаної дати діяли відповідні правила розслідування авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами України, які були затвердженні наказом Державної служби України з забезпечення безпеки авіації від 13.12.2005 №943, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 29.12.2005 за №1588/11868.
Разом з цим, як свідчать матеріали справи листом Служби Безпеки України від 10.11.2015 №1065 поінформовано Кабінет Міністрів України про необхідність попередження створення передумов до виникнення надзвичайних подій на авіаційному транспорті та запропоновано доручити Національному бюро з розслідування подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами розроблення Правил, які регулюють питання розслідування авіаційних подій з цивільними повітряними суднами.
Листом Прем'єр-Міністра України від 23.11.2015 № 46238/1/1-15 доручено Міністерствам та центральним органам виконавчої влади щодо опрацювання порушених питань у листі Служби Безпеки України від 10.11.2015 №1065.
Листом Національного бюро з розслідування подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами від 02.12.2015 №1-1.2-693 поінформовано, що Національне бюро з розслідування подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами веде розслідування всіх подій на авіаційному транспорті у відповідності до Міжнародних та Європейських стандартів, додатково підписавши з Державіаслужбою «Тимчасове положення про взаємодію при розслідуванні подій на авіаційному транспорті», та визначивши перелік подій які підлягають сповіщенню і розслідуванню згідно вимог пункту 2 статті 21 ПК України.
Листом Міністерства інфраструктури України від 14.12.2015 №13856/03/10-15 поінформовано Кабінет Міністрів України про наявність наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 26.03.2010 №159 «Про затвердження Положення про розслідування авіаційних подій та інцидентів», який визначає процедуру організації та проведення розслідування авіаційних подій (далі - АП) та інцидентів, що сталися з цивільними повітряними суднами (далі - ПС) України та іноземними цивільними ПС на території України, з цивільними ПС, що зареєстровані, виготовлені, розроблені чи експлуатуються в Україні, що сталися на території іноземних держав з цивільними ПС України, якщо закони країни місця події не передбачають іншого, або за межами території будь-якої держави.
При цьому відповідно до пункту 10 Плану заходів з реалізації Галузевої програми з безпеки польотів на 2014-2016 роки, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 15.01.2014 №18, Державіаслужбу визначено розробником, а Мінінфраструктуру головним розробником проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження правил технічних розслідувань в галузі цивільної авіації» (далі - проект постанови).
Розроблений Державіаслужбою проект за участю фахівців НБРЦА проект постанови було погоджено Директором НБРЦА та Міністром інфраструктури України від 11.06.2014.
На етапі погодження проекту постанови Державною регуляторною службою України до цього органу звернулась НБРЦА із зауваженнями до проекту постанови, що стало підставою для повернення проекту постанови розробнику для опрацювання.
Листом Служби Безпеки України від 19.08.2016 №764 поінформовано Кабінет Міністрів України щодо необхідності доручення Національному агенству України з питань державної служби організувати контроль за виконанням Міністерством інфраструктури України, Державіаслужбою та НБРЦА невідкладного розроблення механізму обов'язкових повідомлень про авіаційні події та правила розслідування авіаційних подій.
Листом Віце-Прем'єр-Міністра України від 30.08.2016 №46238/7/1-15 доручено невідкладно опрацювати лист Служби Безпеки України від 19.08.2016 №764 та про результати поінформувати Кабінет Міністрів України.
Листом Міністерства інфраструктури України від 17.10.2016 №10122/03/10-16 поінформовано Кабінет Міністрів України, що проект постанови погоджено Мінінфраструктури та у відповідності до положень Регламенту Кабінету Міністрів України було направлено на погодження відповідним органам державної влади.
Водночас, на нараді проведеній Мінінфраструктури за участі представників Міноборони, Державіаслужби, НБРЦА, прийнято спільне рішення стосовно вжиття невідкладних заходів щодо приведення проекту постанови у відповідність з положенням Регламенту (ЕU) № 996/2010 Європейського Парламенту та Ради від 20.10.2010 про розслідування та запобігання авіаційним подіям і інцидентам у сфері цивільної авіації та скасування Директиви 94/56/ЕС.
Листом Міністерства інфраструктури України від 11.11.2016 №10994/03/10-16 поінформовано про доопрацювання проекту постанови у зв'язку із зауваженнями органів державної влади та з залученням міжнародних експертів проекту Twinning (Contract 2016/372-950) «Approximation of the legislation of Ukraine in the fields of certification of Aerodromes/airports and airworthiness with the relevant EU norms and standards».
Листом Віце-Прем'єр-Міністра України від 17.11.2016 №38145/2/1-16 доручено прискорити підготовку проекту постанови та забезпечення подання його на розгляд Кабінету Міністрів України в стислі строки.
Листом Міністерства інфраструктури України від 13.12.2016 №12294/03/10-16 поінформовано, що за результатами експертних досліджень Twinning (Contract 2016/372-950) «Approximation of the legislation of Ukraine in the fields of certification of Aerodromes/airports and airworthiness with the relevant EU norms and standards» надано рекомендації щодо внесення змін до Повітряного кодексу України та імплементації й законодавство України Регламенту (ЕU) №996/2010 Європейського Парламенту та Ради від 20/10/2010 про розслідування та запобігання авіаційним подіям і інцидентам у сфері цивільної авіації та скасування Директиви 94/56/ЕС.
Враховуючи, що НБРЦА перебуває в управлінні КМУ, а позиції Державіаслужи та НБРЦА щодо основних положень правил, передбачених проектом постанови залишаються неузгодженими, а з деяких питань кардинально відрізняються запропоновано наступний варіант вирішення ситуації:
Проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження правил технічних розслідувань в галузі цивільної авіації» вважати неузгодженим та таким, що не може бути прийнятий з огляду на кардинальні розбіжності між розробником та заінтересованим органом - НБРЦА.
З метою інкорпорування в Україні у повному обсязі положень Регламенту (ЕU) №996/2010 Європейського Парламенту та Ради від 20/10/2010 про розслідування та запобігання авіаційним подіям і інцидентам у сфері цивільної авіації та скасування Директиви 94/56/ЕС, внести зміни до Повітряного кодексу України та прийняти відповідний нормативно-правовий акт Мінінфраструктури або Кабінету Міністрів України.
Отже, беручи до уваги наведене, суд констатує, що Кабінетом Міністрів України вчинялися дії з метою затвердження відповідних правил, що також свідчить про відсутність протиправною бездіяльності останнього.
Окрім того, під час розгляду справи по суті судом встановлено, що 26.04.2021 року о 12:12 на сайті Міністерства інфраструктури України опубліковано повідомлення про оприлюднення проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил розслідування авіаційних подій та інцидентів у цивільній авіації» із зазначенням, що зауваження та пропозиції до проєкту постанови приймаються протягом 30 календарних днів з дня опублікування нормативно-правового акту від зацікавлених юридичних та фізичних осіб у письмовому та електронному вигляді за адресою: Міністерство інфраструктури України, 01135, м. Київ, проспект Перемоги, 14 (https://mtu.gov.ua/news/32775.html).
26.04.2021 Міністерством інфраструктури України відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950, надіслано на погодження проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил технічного розслідування авіаційних подій та інцидентів у цивільній авіації» (http://www.drs.gov.ua/wp-content/uploads/2021/04/dokument-3186_0_19-21.pdf).
Між тим, за правилами пункту 3 графи 32 глави 4 Регламенту (у редакції чинній станом на час вирішення спору по суті) проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 308.
Станом на час вирішення спору по суті у суду відсутні відомості щодо погодження Державною регуляторною службою України проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил технічного розслідування авіаційних подій та інцидентів у цивільній авіації».
Пунктом 1 параграфу 48 глави 5 Регламенту (у редакції чинній станом на час вирішення спору по суті) регламентовано, що проекти актів Кабінету Міністрів вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністром, міністром, який не очолює міністерство, а також міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади (крім тих органів, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів), державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.
Проекти актів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, вносяться на розгляд Кабінету Міністрів відповідним міністром.
Центральні органи виконавчої влади забезпечують підготовку та подання відповідному міністрові матеріалів (виступів) до таких проектів актів для їх представлення на засіданні Кабінету Міністрів.
Проекти актів Кабінету Міністрів, підготовлені центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів, представляє на засіданні Кабінету Міністрів Міністр Кабінету Міністрів.
Матеріали справи не містять в собі належних та достатніх доказів на підтвердження подання Міністерством інфраструктури України через відповідного міністра проєкту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил технічного розслідування авіаційних подій та інцидентів у цивільній авіації».
Отже, у взаємозв'язку із наведеним стверджувати про наявність протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо неприйняття у встановленому чинним законодавством порядку правил, умов проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації не вбачається за можливе.
Як наслідок, відсутні підстави для зобов'язання Кабінету Міністрів України протягом 30 календарних днів із дня набрання законної сили рішення в даній адміністративній справі вжити необхідних заходів та затвердити правила, умови проведення розслідувань авіаційних подій (аварій) в галузі цивільної авіації.
Водночас, суд вважає за необхідне зазначити про те, що згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) регламентовано, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам. Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 року у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб'єктивне право, і пов'язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом". Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб'єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.
З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Для визначення інтересу як об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Зі змісту норми частини 1 статті 5 КАС України слідує, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є: (а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права; (б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини 2 статті 124 Конституції України; (в) встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю); (г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності); (д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.
Суд зобов'язаний з'ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний спосіб. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.01.2019 року у справі № 912/1856/16 та від 14.05.2019 року у справі № 910/11511/18.
Варто звернути увагу на те, що у розумінні закону суб'єктивне право на захист - це юридично закріплена можливість особи використати заходи правоохоронного характеру для поновлення порушеного права і припинення дій, які порушують це право.
При цьому, під порушенням слід розуміти такий стан суб'єктивного права, за якого воно зазнало протиправного впливу з боку правопорушника, внаслідок чого суб'єктивне право особи зменшилося або зникло як таке, порушення права пов'язано з позбавленням можливості здійснити, реалізувати своє право повністю або частково. Такого висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у справі №910/7164/19.
В межах спірних правовідносин судом не встановлено порушення Кабінетом Міністрів України прав та охоронюваних законом інтересів позивача.
При цьому, суд звертає увагу на те, що Товариством з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» жодних позовних вимог до інших відповідачів не заявлено.
Також, суд вважає за доцільне вказати про те, що у разі якщо, на думку позивача, його права та інтереси порушенні НБРЦА під час здійснення розслідування авіаційної полії з літаком MD-83 UR-CPR ТОВ «Авіакомпанія Браво», що сталась 14.06.2018 під час виконання рейсу за маршрутом Анталія (Туреччина) - Київ (Жуляни) він не позбавлений можливості оскаржити їх в судовому порядку. Твердження про відсутність нормативно-правового акту, який регулює спірні правовідносини з НБРЦА і, як наслідок позбавлення його права на ефективний захист своїх порушених прав та охоронюваних законом інтересів є безпідставними, оскільки розслідування авіаційної події здійснюється, у тому числі з урахуванням Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року.
Частиною 1 статті 73 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цілому.
Оскільки адміністративний позов не підлягає до задоволення, то відсутні підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 2, 72, 73, 77, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія Браво» (04116, м. Київ, вул. Шулявська, б. 7, код ЄДРПОУ32259588) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, б. 12/2, код ЄДРПОУ 00031101), Міністерства юстиції України (01001, м. Київ, вул. Городецького, б. 13, код ЄДРПОУ 00015622), Національного бюро з розслідувань авіаційних подій та інцидентів з цивільними повітряними суднами (01135, м. Київ, проспект Перемоги, б. 14, код ЄДРПОУ 38258553) за участю третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: Міністерства інфраструктури України (01135, проспект Перемоги, б. 14, код ЄДРПОУ 37472062), Державної авіаційної служби України (01135, м. Київ, проспект Перемоги, б. 14, код ЄДРПОУ 37536026) про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії відмовити повністю.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
За приписами статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закритті апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Порядок та строки подання апеляційної скарги врегульовано приписами статей 294-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач В.І. Келеберда
Судді В.В. Амельохін
І.А. Качур