П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
24 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/23574/21
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.
Дата і місце ухвалення 01.12.2021р., м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Бойка А.В.,
суддів: Федусика А.Г,
Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та сільського голови Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року по справі за позовом сільського голови Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни до депутатів Фонтанської сільської ради - Серебрія Андрія Юрійовича, ОСОБА_2 , Сомова Олександра Олеговича, Туренка Олександра Вікторовича, Петрова Володимира Борисовича, Заварзіної Лілії Вікторівни, Шпату Максима Олеговича, Слєпченко Марії Анатоліївни, Вавілової Альони Юріївни, Педоса Олександра Трохимовича, за участю третьої особи - ОСОБА_3 про визнання відсутності законних підстав для скликання сесії, визнання відсутності повноважень, за якою було відмовлено у відкритті судового провадження Окружним адміністративним судом міста Одеси, -
У листопаді 2021 року голова Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Крупиця Наталія Григорівна звернулась до суду першої інстанції з позовом до депутатів Фонтанської сільської ради - Серебрія Андрія Юрійовича, ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , Туренка Олександра Вікторовича, ОСОБА_5 , Заварзіної Лілії Вікторівни, Шпата Максима Олеговича, Слєпченко Марії Анатоліївни, Вавілової Альони Юріївни, Педоса Олександра Трохимовича, за участю третьої особи - ОСОБА_3 , в якому просила:
- визнати відсутність законних підстав для скликання депутатами Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області VIII скликання ОСОБА_6 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 18 сесії Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області від 08 жовтня 2021 року;
- визнати відсутність у ОСОБА_10 повноважень на відкриття пленарного засідання сесії 08 жовтня 2021 року, повноважень на проведення пленарного засідання сесії 08 жовтня 2021 року та повноважень на підписання протоколу та рішень прийнятих депутатами від 08 жовтня 2021 року.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року відмовлено у відкритті провадження у справі.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 , як особа, що не брала участі у розгляді справи та сільський голова Фонтанської сільської ради Крупиця Н.Г., подали апеляційні скарги, в яких посилались на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неповне з'ясування обставин по справі.
В своїй апеляційній скарзі апелянт в обґрунтування наявності підстав для звернення з апеляційною скаргою зазначила, що вона є громадянкою України, проживає в селі Фонтанка Одеського району Одеської області і про наявність оскаржуваної ухвали дізналась з Єдиного державного реєстру судових рішень. Апелянт вказала, що скликання депутатів та проведення сесії 08.11.2021 року відбулось з порушеннями чинного законодавства, і вказане порушує її права як громадянина, інтереси якого представляють депутати у раді. Апелянт зазначила, що через прийняття рішень депутатами про надання згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду підприємцям, що є недослідженими комісіями ради, від того є неефективними, і вказане порушує її матеріальне право та економічні інтереси, як мешканця Фонтанської ОТГ, який проживає у громаді.
Також апелянт зазначила, що з огляду на положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутати наділені повноваженнями, а тому справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до ст. 19 КАС України.
З огляду на викладене апелянт просила скасувати ухвалу суду першої інстанції від 01.12.2021 року та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
В своїй апеляційній скарзі голова Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Крупиця Наталія Григорівна посилалась на те, що згідно п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт владних повноважень при здійсненні ними публічно владних управлінських функцій на підставі законодавства. З огляду на положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реалізація функцій місцевого самоврядування здійснюється на сесіях ради. Апелянт вважає, що реалізація повноважень на скликання сесій, проведення сесій та підписання відповідних рішень ради (тобто реалізація функцій місцевого самоврядування) є виконанням управлінських (владних) функцій, а тому особа або особи, які виконували такі функції є суб'єктами владних повноважень в розумінні п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України.
З огляду на викладене апелянт вважає, що поданий нею позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Також апелянт не погодилась з висновком суду першої інстанції в частині того, що заявлені вимоги не мають на меті захист чи поновлення порушених прав позивача, а направлені на констатацію законодавчо відтворених норм, що у рамках адміністративного судочинства як самостійна мета та завдання судочинства не реалізується. Апелянт вказує на те, що предметом її спору є встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень, і прийняття такого рішення передбачено статтями 19 та 245 КАС України (компетенційний спір).
Враховуючи викладене апелянт просила скасувати ухвалу суду першої інстанції від 01.12.2021 року та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, колегія суддів дійшла наступного:
Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції посилався на те. Що заявлені позовні вимоги не відповідають жодній із визначених у статті 19 КАС України ознак публічно-правового спору, що відповідає предметній та суб'єктивній юрисдикції адміністративного суду. При цьому, суд дійшов висновку, що даний спір за його вимогами та суб'єктним складом не може бути вирішений у суді будь-якої юрисдикції.
Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне:
Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно із частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС).
За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору. Однак, з аналізу наведених вище норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Звертаючись з апеляційною скаргою, голова Фонтанської сільської ради Крупиця Н.Г. посилалась на те, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали не врахував, що пред'явлений нею до депутатів Фонтанської сільської ради спір є компетенційним спором, а тому підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Слід зазначити, що відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Водночас під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб'єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Відповідну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 705/748/17, від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 800/566/17, від 10.07.2018 у справі № 825/1808/17, від 05.07.2019 року у справі № 802/833/17-а, від 18.03.2020 у справі № 461/10234/15-а, від 26.05.2020 у справі №808/4327/15, від 29.04.2020 у справі № 160/1106/19, від 07.10.2020 у справі № 320/1360/19, від 23.02.2021 у справі № 808/1259/18.
Вирішення судом, так званого, компетенційного спору між суб'єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
В свою чергу колегія суддів вважає, що відповідачі у цій справі не є суб'єктами владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а, отже, не можуть бути відповідачами при подачі позову щодо визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень).
Правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 року № 280-97/ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».
Депутат місцевої ради не є ані посадовою, ані службовою особою органу місцевого самоврядування, не відноситься до суб'єктів владних повноважень і не наділений владними управлінськими функціями. Відповідач у межах спірних правовідносин не здійснював владних управлінських функцій.
Таким чином, спір між позивачем та відповідачами у цій справі не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.
Крім того, виниклий у даному випадку спір не випливає із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Відповідачі у межах спірних правовідносин не здійснювали владних управлінських функцій стосовно позивача, а відносини, що склалися між сторонами, не засновані на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні, здійсненні управлінських чи контрольних функцій однією стороною стосовно іншої.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що питання визнання наявності чи відсутності законних підстав для скликання депутатами Ради сесії не перебуває в юрисдикції адміністративного суду, регулюється відповідним нормативно правовим актом, який визначає відповідні повноваження, а саме Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Також колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції стосовно того, що заявлені у суді вимоги не мають на меті захист чи поновлення порушених прав позивача, а направлені на констатацію законодавчо відтворених норм, що у рамках адміністративного судочинства як самостійна мета та завдання судочинства не реалізується.
З огляду на все вищезазначене колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов до правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб'єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм процесуального права, відповідно до ст. 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
В свою чергу, що стосується апеляційної скраги ОСОБА_1 , колегія суддів звертає увагу на наступне:
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2021 року було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2021 року у справі № 420/23574/21.
ОСОБА_1 не брала участі у розгляді справи, а тому в даному випадку відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою особи, що не брала участі у справі, та яка подана останньою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки.
Згідно ч. 1 ст. 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Отже, вказана стаття визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення, які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов'язків.
При цьому, на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести наявність у неї правового зв'язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування наявності трьох критеріїв: вирішення судом питання про її (1) право, (2) інтерес, (3) обов'язок і такий зв'язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним.
Слід враховувати, що судове рішення, оскаржуване не залученою до участі у справі особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов'язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов'язки цієї особи у відповідних правовідносинах.
Рішення є таким, що прийнято про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині цього рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав по права та обов'язки таких осіб. В такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов'язків.
Водночас, будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.
Тобто, після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, суд апеляційної інстанції з'ясовує, чи прийнято оскаржуване судове рішення безпосередньо про права, інтереси та (або) обов'язки скаржника і які конкретно.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.
Таким чином, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося, то апеляційний суд своєю ухвалою закриває апеляційне провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 305 КАС України, оскільки у такому випадку не існує правового зв'язку між скаржником і сторонами у справі, в зв'язку з чим відсутній суб'єкт апеляційного оскарження.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції має першочергово з'ясувати, чи зачіпає оскаржуване судове рішення безпосередньо права та обов'язки скаржника, а у випадку встановлення, що права заявника оскаржуваним судовим рішенням не порушені та питання про її права і обов'язки стосовно сторін у справі судом першої інстанції не вирішувалися - закрити апеляційне провадження, оскільки в останньому випадку така особа не має права на апеляційне оскарження судового рішення.
В свою чергу, звертаючись з позовом до суду першої інстанції, позивач просила визнати відсутність законних підстав для скликання депутатами Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області 18 сесії Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області від 08 жовтня 2021 року та визнати відсутність у ОСОБА_10 повноважень на відкриття пленарного засідання сесії 08 жовтня 2021 року, повноважень на проведення пленарного засідання сесії 08 жовтня 2021 року та повноважень на підписання протоколу та рішень прийнятих депутатами від 08 жовтня 2021 року.
При зверненні з апеляційною скаргою апелянт зазначила, що вона є громадянкою України, проживає в селі Фонтанка Одеського району Одеської області, а скликання депутатів та проведення сесії 08.11.2021 року з порушеннями чинного законодавства порушує її права як громадянина, інтереси якого представляють депутати у раді. Апелянт зазначила, що через прийняття рішень депутатами про надання згоди на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду підприємцям, що є недослідженими комісіями ради, від того є неефективними, і вказане порушує її матеріальне право та економічні інтереси, як мешканця Фонтанської ОТГ, який проживає у громаді.
В свою чергу, колегія суддів звертає увагу на те, що апелянт не навела жодного обґрунтування негативного впливу порядку проведення сесії на її конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси. Апелянтом не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов'язаний її інтерес.
Посилання позивача на те, що прийняття оскаржуваного рішення є порушенням її прав як члена територіальної громади є необґрунтованим, з огляду на те, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Таким чином, позивач реалізує своє право на участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України через представницький орган територіальної громади.
В даному випадку ухвалене судом першої інстанції судове рішення не зачіпає прав, інтересів та обов'язків ОСОБА_1 , що свідчить про відсутність у неї права на оскарження ухвали суду першої інстанції у даній справі.
Враховуючи викладене колегія суддів приходить до висновку, що апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01.12.2021 року у справі № 420/23574/21 підлягає закриттю, оскільки після відкриття такого апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , поданою останньою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням у даній справі питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.
Керуючись ст.ст. 243, 248, 250, 293, 305, 308, 311, 316, 321, 325, 327, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу сільського голови Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області Крупиці Наталії Григорівни залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року - без змін.
Апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2021 року по справі № 420/23574/21 закрити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її підписання суддями та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.
Головуючий суддя: А.В. Бойко
Суддя: А.Г. Федусик
Суддя: О.А. Шевчук