ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
24 грудня 2021 року м. Київ № 640/28448/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Добрянської Я.І., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства "НАДІЯ" (18002, м. Черкаси, вул. О. Дашкевича, буд. 27, код ЄДРПОУ 21356758)
до Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, м. Київ, вул. Івана Франка, буд. 19, код ЄДРПОУ 43220275)
за участі Київської міської прокуратури (03150, м. Київ, вул. Предславинська, буд.45/9, код ЄДРПОУ 02910019)
про визнання протиправним та скасування наказу
До Окружного адміністративного суду міста Києві звернулося Приватне підприємство «НАДІЯ» (далі - позивач, ПП «Надія») з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - відповідач), за участі Київської міської прокуратури, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 26.03.2021 №228 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» у повному обсязі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду від 13.10.2021 відкрито спрощене позовне провадження у справі без повідомлення сторін.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено про прийняття відповідачем спірного наказу з порушенням встановленої законодавством процедури та порядку занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, у зв'язку з чим спірний наказ є протиправним та таким, що порушує права позивача, оскільки втручається у право вільного розпорядження власним майном ПП «Надія». Просить суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Мотивуючи правомірність оскаржуваного наказу, відповідачем зазначено, що занесення «Житлового будинку пристава Табачнікова (особняк Вацлава Кринського)» до Державного реєстру нерухомих пам'яток України відбулось у відповідності до норм чинного законодавства у сфері охорони культурної спадщини. Таким чином Міністерством жодним чином не порушено права, свободи та інтереси позивача. Просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
Згідно письмових пояснень Київської міської прокуратури, внесення об'єктів до Державного реєстру та їх виключення з реєстру є дискреційними повноваженнями Міністерства, тому виключення «Житлового будинку пристава Табачнікова (особняк Вацлава Кринського)» з Державного реєстру нерухомих пам'яток України фактично суперечить державній політиці в сфері охорони та захисту культурної спадщини. З огляду на правомірність оскаржуваного наказу просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Відповідно до статей 5 та 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», розділу V Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури від 11.03.2013 №158 (у редакції наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 №501), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за №528/23060, на підставі листа управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 10.06.2021 №13147/02/0-03-25, наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 26.03.2021 №228 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» (зі змінами згідно наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 02.07.2021 №494) занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за видом пам'ятки архітектури та категорією місцевого значення об'єкт культурної спадщини «Житловий будинок пристава Табачнікова (особняк Вацлава Кринського)» по вул. Байди Вишневецького, 2 у місті Черкаси, №4603-Чк.
Як свідчать матеріали справи, витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, будинок №2 по вул. Вишневського Байди, м. Черкаси, Черкаська область (адміністративна будівля та гараж, незавершена будівництвом прохідна, автосалон) належить на праві власності ПП «Надія», відповідно до договорів купівлі-продажу нежитлових будівель №7801 від 24.09.2019, №7 від 06.01.2021.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, позивач звернувся до адміністративного суду за захистом своїх прав.
Всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, дослідивши надані позивачем та відповідачем докази, суд приходить до наступних висновків.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон).
Частиною першою статті 13 Закону передбачено, що об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки:
а) пам'ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, протягом одного року з дня одержання подання;
б) пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 №452 затверджено Порядок визначення категорій пам'яток (далі - Порядок №452).
Згідно пункту 4 Порядку №452, об'єкти культурної спадщини, які пропонуються для внесення до Реєстру за категорією місцевого значення, повинні зберегти свою автентичність (пам'ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування) та мати одну або більше з таких ознак:
мали вплив на розвиток культури певного населеного пункту чи регіону;
пов'язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю людей, які зробили значний внесок у розвиток культури певного населеного пункту чи регіону;
є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
Попередню оцінку відповідності об'єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури (пункт 5 Порядку №452).
Відповідність об'єктів культурної спадщини ознакам, передбаченим пунктами 3 і 4 цього Порядку, встановлюється під час їх внесення до Реєстру в установленому законодавством порядку (пункт 6 Порядку №452).
Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за № 528/23060, затверджено Порядок обліку об'єктів культурної спадщини (далі - Порядок № 158).
Згідно п.2 розділу І Порядку №158, державний реєстр нерухомих пам'яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам'ятки культурної спадщини (далі - реєстр).
Пунктом 5 розділу І Порядку №158 визначено, що суб'єктами прийняття рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру відповідно до категорії пам'яток є: Кабінет Міністрів України - щодо пам'яток національного значення; Мінкультури - щодо пам'яток місцевого значення.
Порядок занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру визначено розділом IV Порядку №158.
Так, для розгляду питання занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація (пункт перший).
Мінкультури здійснює перевірку поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам визначених цим Порядком. Подання документів, визначених пунктом 1 цього розділу, не в повному обсязі або невідповідність облікової документації вимогам, установленим розділом III цього Порядку, є підставою для повернення їх Ініціатору з обґрунтуванням підстав у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня їх надходження (пункт другий).
Вимоги до облікової документації викладені у розділі ІІІ Порядку №158.
Розділом ІІІ Порядку №158 встановлено, що облікова документація складається на об'єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень
Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам'яткознавство» або таких наук: мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об'єктів монументального мистецтва; архітектури - для об'єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних; історії - для археологічних, історичних об'єктів та об'єктів науки і техніки.
Облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об'єкта: фото загального вигляду, фото об'єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об'єкта, фото рухомих об'єктів (деталей), фото інтер'єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.
Облікову картку підписує: керівник розробника облікової документації та його представник, який має науковий ступінь, визначений в пункті 2 цього розділу; посадова особа органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюється на територію розміщення відповідного об'єкта, або особа, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам'яткознавство» або таких наук:
мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об'єктів монументального мистецтва;
архітектури - для об'єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;
історії - для археологічних, історичних об'єктів та об'єктів науки і техніки.
До облікової картки додаються копії документів, що підтверджують науковий ступінь осіб, що її підписали, якщо вимоги до наявності наукового ступеню встановлені цим Порядком.
Історичну довідку підписує особа, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам'яткознавство» або таких наук:
мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об'єктів монументального мистецтва;
архітектури - для об'єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;
історії - для археологічних, історичних об'єктів та об'єктів науки і техніки.
До історичної довідки додаються копії документів, що підтверджують науковий ступінь особи, що її підписала, якщо вимоги до наявності наукового ступеню встановлені цим Порядком.
В матеріалах справи перебуває копія облікової картки об'єкту «Житловий будинок пристава Табачнікова (Особняк Вацлава Кринського)» від 20.01.2021 підписана кандидатом архітектури С.О. Царенко разом з історичною довідкою, за висновком якої об'єкт культурної підлягає державному облікові в якості пам'ятки архітектури місцевого значення.
Однак всупереч вимогам Порядку №158, облікова картка не підписана керівником розробника облікової документації та не містить копії документів, що підтверджують науковий ступінь кандидата архітектури С.О. Царенко .
Враховуючи, що розробником облікової документації виступала не наукова установа, а кандидат архітектури, без доказів підтвердження його наукового ступеню, питання історичної цінності об'єкту «Житловий будинок пристава Табачнікова (Особняк Вацлава Кринського)» є суперечливим.
Згідно пункту 6 розділу ІІІ Порядку №158, акт стану збереження підписує: керівник розробника облікової документації; власник об'єкта культурної спадщини або уповноважений(на) ним орган (особа); посадова особа органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюється на територію розміщення відповідного об'єкта та особа, що має другий (магістерський) рівень вищої освіти за спеціальністю «Музеєзнавство» або «Пам'яткознавство» або:
для об'єктів монументального мистецтва, архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних об'єктів - «Архітектура та містобудування»;
для археологічних, історичних об'єктів, об'єктів науки і техніки - «Історія та археологія».
У разі відсутності підпису власника об'єкта культурної спадщини або уповноваженого(ної) ним органу (особи) на акті стану збереження має бути відмітка про причини його відсутності. До акта в цьому разі додаються матеріали, що підтверджують факт запрошення власника об'єкта культурної спадщини або уповноваженого(ної) ним органу (особи) для складання акта із зазначенням часу та місця, надісланого рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.
До акта стану збереження додаються документи, що підтверджують освітній рівень осіб, що її підписали, якщо вимоги до наявності освітнього рівня встановлені цим Порядком.
Згідно копії акту стану збереження від 02.02.2021, «Житловий будинок пристава Табачнікова (Особняк Вацлава Кринського)» перебуває в незадовільному загальному стані з часткою втрати 21-50%, наявністю перебудов, втрат та історичних нашарувань (прибудова до надвірного фасаду, внутрішня реконструкція, втрати інтер'єрів, заміни покрівлі, дверей та вікон (нові столярні вироби).
При цьому, акт стану збереження підписано розробником облікової документації (кандидатом архітектури) та посадовою особою органу охорони культурної спадщини.
Однак суд враховує, що акт стану збереження складений за відсутності власника об'єкта культурної спадщини ПП «Надія» попри те, що участь останнього передбачена самою формою акта, яка закріплена у додатку №1 до Порядку № 158.
Також суд критично розцінює лист відповідача №2361/02/01-03-25 від 03.02.2021 про запрошення позивача 05.02.2021 о 12:00 до підписання акту стану збереження, оскільки як свідчать докази наявні в матеріалах справи, вказаний лист направлено лише 04.02.2021, що фактично позбавило можливості останнього бути присутнім та надати власні зауваження до акту.
Зокрема, матеріали справи містять технічний звіт ФОП ОСОБА_2 №10-03-20 від 10.03.2020, складений на замовлення ПП «Надія», яким встановлено, що технічний стан будинку «не придатний до експлуатації та рекомендовано до знесення».
Відповідно до відомостей, що містяться в інвентарній справі будівлі №2 по вул. Б.Вишневського у м. Черкаси №1723 від 05.07.2010, виготовленої ЧООБТІ: 05.07.2010, 23.09.2011, 24.02.2012, 15.08.2012 - було зареєстровано поточні зміни в об'ємно-планувальних та конструктивних елементах будівлі.
Однак, зазначених даних акт збереження не містить, попри те, що така інформація могла вплинути на вирішення питання відповідності об'єкту критеріям культурної спадщини.
Матеріали фотофіксації виготовляються не більше одного року до дати подання облікової документації Мінкультури та повинні містити дату фіксації (пункт 7 розділу ІІІ Порядку №158).
Згідно наявних в обліковій документації матеріалів фото фіксації, датованих травнем 2020 року, останні місять загальний вигляд будівлі, фрагменти головного фасаду, що позбавляє можливості встановити стан збереження об'єкту та його окремих частин, конструктивних елементів, тощо.
Крім цього, у суду наявні обґрунтовані сумніви щодо дати фото фіксації об'єкту.
Позивачем додано до матеріалів справи докази, що вказані матеріали походять з мережі інтернет ще з 2013 року.
Доказів зворотного відповідачем суду не надано.
Згідно пункту 3 розділу IV Порядку №158, якщо за результатами перевірки встановлено, що документи подані в повному обсязі та у відповідності до вимог розділу III цього Порядку, вони підлягають обов'язковому розгляду Експертною комісією у строк, що не перевищує 14 робочих днів.
Згідно пункту 6 розділу IV Порядку №158, Мінкультури у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня оформлення протоколу Експертної комісії та з врахуванням її рішень, здійснює одну з таких дій, про що повідомляє Ініціатора:
приймає рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру за категорією місцевого значення;
готує проект постанови Кабінету Міністрів України про занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру за категорією національного значення;
відмовляє у занесенні об'єкта до Реєстру в зв'язку із невідповідністю його критеріям;
надсилає подані документи на доопрацювання з метою уточнення позицій разом із відповідним протоколом Експертної комісії.
Наявність суперечностей та недоліків облікової документації, на переконання суду, мало б мати наслідком або відмови у занесенні об'єкта до Реєстру в зв'язку із невідповідністю його критеріям, або надсилання поданих документів на доопрацювання з метою уточнення позицій разом із відповідним протоколом Експертної комісії.
Натомість, згідно протоколу засідання президії Експертної комісії з питань обліку об'єктів культурної спадщини 1/21 від 17.03.2021 (проведеного в онлайн форматі) ухвалено рішення про відповідність об'єкту «Житловий будинок пристава Табачнікова (Особняк Вацлава Кринського)» по вул. Байди Вишневського,2 у м. Черкаси критеріям пам'ятки архітектури та категорії пам'ятки місцевого значення.
Порядок роботи експертної комісії з питань занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України затверджено наказом Міністерства культури України №304 від 04.04.2012 (втратив чинність 23.04.2021).
Організація роботи експертної комісії визначена розділом ІІ Порядку.
Експертна комісія складається з голови Експертної комісії, його заступників, відповідального секретаря Експертної комісії та членів Експертної комісії.
Для оперативного вирішення питань, що належать до повноважень Експертної комісії, створюється президія Експертної комісії у складі голови Експертної комісії, його заступників, відповідального секретаря Експертної комісії. Президія збирається на засідання у разі потреби.
Висновки Експертної комісії оформлюються протоколом і підписуються головуючим та відповідальним секретарем Експертної комісії.
Висновки Експертної комісії підлягають затвердженню Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури (далі - Науково-методична рада).
Матеріали на розгляд Експертної комісії або її президії готують і подають до Міністерства культури України:
орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
органи охорони культурної спадщини обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій;
Українське товариство охорони пам'яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини.
Суд зауважує про процедурні порушення оформлення протоколу, оскільки з наявної в матеріалах копії протоколу засідання президії Експертної комісії з питань обліку об'єктів культурної спадщини 1/21 від 17.03.2021 вбачається відсутність затвердження її висновків Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури.
Згідно ч. 1, ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28.08.2018 (справа № 802/2236/17-а).
Беручи до уваги наведене, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Відповідно до ч. 1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
З урахуванням задоволення позовних вимог, стягненню за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень на користь позивача підлягають витрати по сплаті судового збору понесені позивачем у розмірі 2270 грн.
Керуючись статтями 6, 72-77,241-246, 250, 255 КАС України, суд
1. Адміністративний позов Приватного підприємства "НАДІЯ" (18002, м. Черкаси, вул. О. Дашкевича, буд. 27, код ЄДРПОУ 21356758) до Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, м. Київ, вул. Івана Франка, буд. 19, код ЄДРПОУ 43220275), за участі Київської міської прокуратури (03150, м. Київ, вул. Предславинська, буд.45/9, код ЄДРПОУ 02910019), про визнання протиправним та скасування наказу, - задовольнити.
2. Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури та інформаційної політики України від 26.03.2021 №228 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України»
3. Стягнути на користь Приватного підприємства "НАДІЯ" (18002, м. Черкаси, вул. О. Дашкевича, буд. 27, код ЄДРПОУ 21356758) судові витрати по сплаті судового збору в розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн. 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України (01601, м. Київ, вул. Івана Франка, буд. 19, код ЄДРПОУ 43220275).
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 КАС України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295, 296 КАС України.
Суддя Я.І. Добрянська