П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
22 грудня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/15370/20
Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А.В.
Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого: Градовського Ю.М.
суддів: Крусяна А.В.,
Яковлєва О.В.
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021р. по справі за адміністративним позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про припинення права на виконання будівельних робіт,-
У грудні 2020р. УДАБК ОМР звернулося в суд із адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , в якому просило:
- припинити право на виконання будівельних робіт, набутого, на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ОД 051201012993 від 12.10.2020р., подане ОСОБА_2 ;
- припинити право на виконання будівельних робіт, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ОД 051201012908 від 12.10.2020р., подане ОСОБА_1 ;
- припинити право на виконання будівельних робіт, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ОД 051201012959 від 12.10.2020р., подане ОСОБА_1 ..
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що посадовою особою УДАБК із залученням представників Київської РА ОМР, Департаменту архітектури та містобудування ОМР, 18.12.2020р. здійснено комісійне обстеження об'єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . Так, за результатами обстеження посадовою особою УДАБК встановлено, що за вказаною адресою розміщено три земельні ділянки, цільове призначення яких - для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд; (присадибна ділянка). З візуального огляду встановлено здійснення будівельних, робіт з будівництва двох житлових будинків. Будівельні роботи призупинено. Замовники будівництва були відсутні.
Позивач зазначив, що відповідно до абз.1 ч.2 ст.36 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», виконувати будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт забороняється.
Посилаючись на вказане просило позов задовольнити.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
В апеляційній скарзі апелянт просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов в повному обсязі, посилаючись на порушення норм права.
Сторони були сповіщені про час і місце розгляду справи у встановленому законом порядку. В судове засідання представники сторін з'явилися та надали відповідні пояснення щодо даної справи та не заперечували щодо подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.
З урахуванням належного сповіщення сторін, судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, пояснення на неї, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, а рішення суду без змін, з наступних підстав.
Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що спосіб встановлення фактичних обставин, зазначений позивачем, перебуває поза межами правового регулювання, оскільки відповідний порядок здійснення посадовою особою нагляду (обстеження) не діяв на час звернення в суд із даним позовом.
Вирішуючи спір, судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об'єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.
Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду, що 18.12.2020р. УДАБК ОМР із залученням представників Київської РА ОМР, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, здійснено комісійне обстеження об'єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами обстеження осадовою особою Управління встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1 розміщено три земельні ділянки:
- земельна ділянка загальною площею 0,08кв.м, кадастровий номер: 5110136900:44:003:0054, власник - ОСОБА_2 ;
- земельна ділянка загальною площею 0,0713кв.м, кадастровий номер: 5110136900:44:003:0055, власник - TOB «АМАРЕНС» (керівник - Окунєва О.М.), користувач - ОСОБА_1 ;
- земельна ділянка, загальною площею 0,0836кв.м, кадастровий номер: 5110136900:44:003:0056 власник - ТОВ «АМАРЕНС» (керівник - Окунєва О.М.), користувач - ОСОБА_1 .
Цільове призначення усіх трьох ділянок ідентичне - для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Під час обстеження на місці також встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер - 5110136900:44:003:0055; 5110136900:44:003:0056) здійснюються будівельні роботи з будівництва багатоквартирних житлових будинків, оформленого актом обстеження від 18.12.2020р..
На підставі складеного акта позивач звернувся в суд із позовом про припинення права на виконання будівельних робіт, набутого, на підставі повідомлень про початок виконання будівельних робіт.
Перевіряючи правомірність та законність рішення суду першої інстанції, з урахуванням підстав, за якими апелянт пов'язує його протиправність та скасування, судова колегія виходить з наступного.
Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» за №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI), що спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів
Положеннями ст.6 Закону №3038-VI встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно - будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
У відповідності до ст.26 Закону №3038-VI, забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
За правилами ч.5 ст.26 Закону №3038-VI, проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:
- отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
- розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;
- затвердження проектної документації;
- виконання підготовчих та будівельних робіт;
- прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
- реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Так, положеннями ч.1 ст.29 Закону №3038-VI передбачено, що основними складовими вказаних вихідних даних є містобудівні умови та обмеження. Містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно з ч.4 ст.29 Закону №3038-VI, містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до ч.7 ст.1 Закону №3038-VI, містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Згідно з ч.2 ст.5 Закону №3038-VI, вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
У відповідності до ч.1 ст.16 Закону №3038-VI, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Приписами ч.1 ст.17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Також, у відповідності ч.1 та ч.2 ст.18 Закону №3038-VI, план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Згідно з ч.1,7 ст.34 Закону №3038-VI, замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим КМУ. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються КМУ.
Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
У відповідності до ст.32 Закону №3038-VI, клас наслідків (відповідальності) будівель і споруд - це характеристика рівня можливої небезпеки для здоров'я і життя людей, які постійно або періодично перебуватимуть на об'єкті або які знаходитимуться зовні такого об'єкта, матеріальних збитків чи соціальних втрат, пов'язаних із припиненням експлуатації або з втратою цілісності об'єкта. Клас наслідків визначається відповідно до вимог будівельних норм, стандартів, нормативних документів і правил, затверджених згідно із законодавством.
Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений постановою КМУ від 13.04.2011р. за №466 (в редакції постанови КМУ від 26.08.2015р. за №747) (надалі - Порядок №466).
У відповідності до п.5 Порядку №466, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та:
- подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) та об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта;
- видачі замовнику дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля відповідно до ЗУ «Про оцінку впливу на довкілля».
Згідно із п.13 Порядку №466, повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), повідомлення про зміну даних у зазначених повідомленнях за формою згідно з додатками 1, 2 і 2-1 до цього Порядку подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронний кабінет до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження повідомлення забезпечує внесення інформації, зазначеної у повідомленні, до реєстру згідно з цим Порядком. У разі подання повідомлення через електронний кабінет внесення до реєстру інформації, зазначеної у повідомленні, здійснюється в день його надходження автоматично за допомогою програмних засобів ведення реєстру.
Відповідно до ст.36 Закону №3038-VI, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), об'єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, що 25.05.2020р. за результатами розгляду звернень ОСОБА_2 та ОСОБА_1 . Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради надані містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва за №01-07/152, за №01-07/153, за №01-07/154, за адресою: АДРЕСА_1 , назва об'єкту - Нове будівництво зблокованого житлового будинку на 2 сім'ї.
Відповідно до «Генерального плану м.Одеси», затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015р. за №6489-VІ, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_2 , розташована на території одноквартирної (садибної та блокованої) житлової забудови.
Згідно з «Планом зонування території м.Одеси» (зонінг), затвердженим рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. за №1316-VІІ, вказана земельна ділянка розташована в зоні садибної житлової забудови (Ж-1), з переважним видом використання - розміщення садибної забудови, одноквартирних житлових будинків с земельними ділянками та блокованих одно-двоквартирних житлових будинків.
Враховуючи вказане, судова колегія зазначає, що наміри забудови земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_2 , а саме: Нове будівництво зблокованого житлового будинку на 2 сім'ї, відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, що забезпечує виконання ч.4 ст.29 Закону.
При цьому, судова колегія зазначає, що відповідачами було надано повний пакет документів, який передбачений чинним законодавством.
У відповідності до ч.2 ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно - будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Механізм зазначеного вище нагляду визначений - Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який затверджений Постановою КМУ від 19.08.2015р. за №698.
Апеляційний суд звертає увагу на те, що вказаний Порядок не містить посилань на надання УДАБК повноважень звернення до суду із будь-якими позовними вимогами на виконання функцій нагляду.
При цьому, процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об'єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт - врегульована положеннями «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого Постановою КМУ від 23.05.2011р. за №553.
Судова колегія також звертає увагу на те, що на час звернення УДАБК в суд із позовом, дію Постанови КМУ від 23.05.2011р. за №553 було зупинено, внаслідок проведення в Україні реформи містобудування. Отже, зазначений Порядок на час здійснення посадовою особою нагляду (обстеження) не діяв.
Враховуючи вищевказане, судова колегія зазначає, що спосіб встановлення фактичних обставин, зазначений позивачем, перебуває поза межами правового регулювання, що не відповідає вимог ст.19 Конституції України.
Крім того, твердження позивача станом на момент розгляду даної справи щодо відсутності у відповідачів права здійснювати будівництво об'єктів, щодо яких затверджені містобудівні умови та обмеження №01-07/152, №01-07/153 та №01-07/154 від 25.05.2020р. не знаходять свого документального підтвердження, оскільки повідомлення про початок будівельних робіт за даними умовами зареєстровані самим позивачем - 12.10.2020р..
Таким чином, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог УДАБК, оскільки на час звернення в суд із даним позовом, відповідний порядок здійснення посадовою особою нагляду (обстеження) не діяв, а тому спосіб встановлення фактичних обставин, зазначений позивачем, перебуває поза межами правового регулювання.
В доводах апеляційної скарги апелянт посилався на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.
За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246,315,316 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2021р. - залишити без змін
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Головуючий: Ю.М. Градовський
Судді: А.В. Крусян
О.В. Яковлєв