Справа № 420/20162/21
22 грудня 2021 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Потоцької Н.В.
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (в порядку ст. 262 КАС України) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Болградської міської ради про визнання рішення незаконним та зобов'язання надати дозвіл,
В провадженні Одеського окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 до Болградської міської ради, в якому позивач просить:
визнати незаконним рішення Болградської №Д1070 від 06.10.2021 року;
зобов'язати Болградську міську раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність орієнтовною площею - 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства на території Болградської міської ради.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 06.10.2021 р. рішенням №Д1070 Болградською міською радою відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Підставою для відмови зазначено, що на пленарному засіданні 24 сесії, яка відбулась 30.09.2021 р., було розглянуто питання про «Про розгляд заяв осіб, які належать до ветеранів війни згідно Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 2,000 га кожному, у власність для ведення особистого селянського господарства, де за результатами голосування рішення не прийнято.
Також позивач посилається на ст. 118 ЗК України, якою передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу. При цьому, оспорюване рішення не містить жодної із визначених підстав, а тому підлягає скасуванню.
Процесуальні дії
Ухвалою суду від 28.10.2021 року відкрито провадження по справі в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в порядку ст. 262 КАС України.
21.12.2021 року за вх. №72576/21 від Болградської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, в обгрунтовання якого зазначено, що рішення Болградської міської ради щодо розгляду клопотання позивача не існує.
Твердження позивача, що лист від 06.10.2021 р. №Д-1070 є рішенням суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
21.12.2021 р. за вхід.№72573/21 надійшла відповідь на відзив в якій, зокрема, вказано, що ч. 7 ст. 118 ЗК України не визначено в якій саме правовій формі вирішується питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. А тому, відмові відповідача вважається рішенням.
04.08.2021 р. до Болградської міської ради надійшло клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га. До клопотання додані графічні матеріали, документи, що підтверджують громадянство України, документи, що підтверджують участь в АТО.
27.09.2021 р. клопотання винесено на розгляд постійної комісії міської ради з питань земельних відносин, природокористування. За результатами розгляду висновки та рекомендації прийняті не були (усі члени комісії утримались).
30.09.2021 року клопотання ОСОБА_1 винесено на розгляд пленарного засідання сесії міської ради. За результатами розгляду рішення не прийнято.
Вказані обставини підтверджені відповідачем по справі - Болградською міською радою.
06.10.2021 р. листом №Д-1070 повідомлено ОСОБА_1 про те, що рішення по його клопотанню не прийнято.
Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (ст. 13 Конституції України).
Земельні відносини в України визначені та врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України) , а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Земельні відносини визначені, як суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї) (ст. 2 ЗК України).
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно частини 3 статті 78 ЗК України визначено, що земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.
Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Пунктом «б» ч. 1 ст.81 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а)приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б)одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в)одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Стаття 118 ЗК України визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Як встановлено судом та підтверджено відповідачем, ОСОБА_1 04.08.2021 року звернувся із відповідним клопотанням до Болградської міської ради, яка в свою чергу, повинна була протягом місяця, тобто до 07.09.2021 року розглянути клопотання та прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивоване рішення про відмову у його наданні.
Проте, жодне з визначених ЗК України рішень відповідачем не прийнято, що не відповідає приписам ч. 2 ст. 19 Конституції України (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).
«Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України». Такий правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 16.12.2021 р. по справі №803/1022/17 та застосовується судом до спірних правовідносин в силу ст. 242 КАСУ, оскільки є релевантним.
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а та від 23.03.2020 у справі №806/773/17.
Крім того, у постановах від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16 Верховний Суд дійшов висновку, що: «…за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.
Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.».
З огляду на викладене, суд дійшов висновку про задоволення позову ОСОБА_1 шляхом визнання протиправною бездіяльності Болградської міської ради Одеської області щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 від 04.08.2021 року у порядку, визначеному ст. 118 Земельного кодексу України.
Разом з цим, суд відмовляє у задоволенні вимоги щодо визнання незаконним рішення Болградської №Д1070 від 06.10.2021 року, оскільки цей лист не є рішенням міської ради згідно ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Щодо зобов'язання Болградської міської ради надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Зі змісту Рекомендації R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.
Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Вказана вимога є передчасною та задоволенню не підлягає, оскільки надання дозволу або відмова в наданні дозволу з визначенням конкретної підстави для такої належить до дискреційних повноважень відповідача, які ним не реалізовані.
Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 25.03.2021 року по справі №377/201/17.
Відповідно до ч.2 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі “Педерсен і Бодсгор проти Данії” зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі “Волохи проти України” (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є “передбачуваною”, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. “…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання”.
Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
Як вже було зазначено судом вище, відповідно до ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Разом з цим, відповідачем жодного рішення прийнято не було.
Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують.
У рішенні по справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
У справі "Трофимчук проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Керуючись ст. ст. 2-9, 242, 245, 246, 250, 251, 255, 262, 295, 297 КАС України, суд,
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Болградської міської ради про визнання рішення незаконним та зобов'язання надати дозвіл - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Болградської міської ради Одеської області щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 від 04.08.2021 року у порядку, визначеному ст. 118 Земельного кодексу України.
Зобов'язати Болградську міську раду Одеської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 04.08.2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га. у власність для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Рішення набирає законної сили згідно ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 293, 295 та п. 15-5 розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.
ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )
Болградська міська рада Одеської область (адреса: вул. Шпитальна, буд. 45, м. Болград, Болградський район, Одеська область, 68702, код ЄДРПОУ 04057008)
Головуючий суддя Н.В. Потоцька