Головуючий суддя у першій інстанції: Лозовський О.А.
08 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 140/2531/21 пров. № А/857/13529/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Кузьмича С.М., Матковської З. М.
за участю секретаря судового засідання: Герман О.В.
представника апелянта: Вознюка В.М.
представника позивача: Кравченко Т.С.
представника відповідача: Букало Я.Я.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства юстиції України, Служби безпеки України на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021 року у справі № 140/2531/21 за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Міністерства юстиції України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -
12.03.2021р. ОСОБА_1 звернувся до Служби безпеки України, Міністерства юстиції України в якому просив суд:
-визнати протиправними дій Служби безпеки України щодо застосування заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» та подання інформації до Міністерства юстиції України з метою внесення інформації про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади»;
-зобов'язати Міністерство юстиції України виключити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади».
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 20.05.2021р. позов задоволено.
Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Міністерство юстиції України, Служба безпеки України подали апеляційні скарги, в яких зазначають, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянти просять суд, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20.05.2021р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.
В судовому засіданні представники апелянтів Вознюк В.М., Букало Я.Я. підтримали апеляційні скарги з підстав в них зазначених.
Представник позивача Кравченко Т.С. в судовому засіданні просила суд, апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають до часткового задоволення виходячи з наступних підстав.
Як видно з матеріалів справи, у період з 06.09.2007р. - 17.07.2015р. ОСОБА_1 проходив військову службу за контрактом в Службі безпеки України на посадах офіцерського складу.
З метою виконання вимог Закону України «Про очищення влади», згідно п.4 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених ч.3,ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014р. №563, Плану проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», затвердженого Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.10.2014р. №1025-р, головою Служби Безпеки України прийнято наказ від 03.11.2014р. №707 «Про початок проведення в Службі Безпеки України перевірки, передбаченої ст.5 Закону України «Про очищення влади», відповідно до якого наказано розпочати і провести перевірку, зокрема, з 05 квітня до 30 червня 2015 року стосовно посадових, службових та військових осіб Головного управління Служби безпеки у м.Києві та Київської області, управлінь Служби безпеки у Вінницькій, Волинській, Дніпропетровській, Донецькій, Луганській областях, їх міжрайонних, районних та міських підрозділів, і звільнення яких з посад належить до повноважень Голови Служби безпеки або його першого заступника (а.с. 24-26).
05.03.2015р. наказом Голови служби безпеки України №10/180-ос майора ОСОБА_1 призначено начальником 2 відділу (полковник) головного відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Управління Служби безпеки України в Луганській області, звільнивши його з посади начальника відділу головного відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки (полковник) Управління Служби безпеки України у Волинській області (а. с.27).
Наказом Управління Служби безпеки України у Волинській області від 17.04.2015р. №74-0С майора ОСОБА_1 з 21.04.2015р. відкомандировано для подальшого проходження військової служби в Управління Служби безпеки України в Луганській області. (а. с. 29).
17.04.2015р. наказом Служби безпеки України № 10/303-ос згідно ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади», Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, зараховано у розпорядження за п.п. «б» п. 48 (у зв'язку з проведенням організаційних заходів) з 17.04.2015р.-17.07.2015р. начальника Управління Служби безпеки України в Луганській області майора ОСОБА_1 по посаді начальника відділу (полковник) із збереженням раніше встановлених розмірів надбавок, доплати та преміювання згідно з Інструкцією про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовців Служби безпеки України яка затверджена наказом Служби безпеки України № 35/ДСК-2008р., звільнивши його з посади начальника 2 відділу (полковник) головного відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки. (а.с.28)
Отже, 17.04.2015р. ОСОБА_1 звільнений з посади начальника 2 відділу головного відділу контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Управління Служби безпеки України в Луганській області на підставі ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» (неподання у встановлений законом строк заяви про застосування/незастосування заборони, визначених ч.3 або ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади», згоди на проходження перевірки та оприлюднення відомостей відповідно до даного закону).
На підставі повідомлення Служби безпеки України від 17.04.2015р. № 11/9026п Міністерством Юстиції України внесено до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» інформацію щодо застосування до позивача заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади».Тобто, заборони впродовж 10 років обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади. (люстрація) ( а.с. 30)
Апеляційний суд встановив, що 26.11.2020р. позивач з Єдиного порталу вакансій державної служби Національного агентства України з питань державної служби ( https://career/gov/ua) дізнався про відкриту вакансію на посаду Заступника начальника Луцького районного відділу державної виконавчої служби Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції.
ОСОБА_1 маючи на меті взяти участь у конкурсі, дослідив перелік документів, необхідних для участі в такому конкурсі на зайняття вакантної посади.
Однією із умов участі у конкурсі, є подача Комісії або конкурсній комісії через Єдиний портал вакансій державної служби заяви, в якій особа повідомляє, що до неї не застосовуються заборони, визначені ч.3 або ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади» та надає згоду на проходження перевірки та на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до зазначеного Закону.
З метою конкретизації, ОСОБА_1 звернувся до відповідальної особи з прийому документів щодо можливості подачі відповідної заяви. Проте, позивач дізнвся, що у зв'язку із наявною в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» інформації до останнього застосовано заборону, яка передбачена Законом України «Про очищення влади». Тому, позивач не може бути допущений до участі в оголошеному конкурсі та в подальшому обіймати посади в органах державної влади України.
Отже, з цього моменту ОСОБА_2 дізнався про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Зокрема, неможливість обіймати посади в органах державної влади, що не спростували апелянти.
16.12.2020р. представник позивача Громич І.В. звернувся до Служби безпеки України з адвокатським запитом №16.12.2020р. з метою встановлення правових підстав звільнення ОСОБА_1 із військової служби Управління Служби безпеки України в Луганській області з 17.04.2015р., та наявності чи відсутності факту проведення перевірки рішень, дій чи бездіяльності останнього на здійснення заходів, визначених ч.2 ст.1 Закону України «Про очищення влади», та на яку 04.01.2021р. отримав письмову відповідь (а.с. 33,38)
Отже, про не проведення відносно позивача перевірки, яка передбачена ст.5 Закону України «Про очищення влади» та як наслідок, застосування заборони останній дізнався з письмової відповіді 04.01.2021р. Служби безпеки України, що не спростували апелянти.
Верховний Суд в постанові від 18.02.2021р. справі № 640/2550334/19 дійшов висновків, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути: день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи; день отримання поштового відправлення, в якому особі надіслано рішення, яке вона оскаржує; день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії; день, коли мало бути прийняте рішення (вчинено дію), якщо таке рішення (дія) не було прийняте (не була вчинена).
Якщо цей день встановити точно не можливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені; рішення скероване на її адресу поштовим повідомленням, яке вона відмовилася отримати або не отримала внаслідок неповідомлення відправника про зміну місця проживання; про порушення її прав знали близькі їй особи.
Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є її дії, спрямовані на захист порушених прав, зокрема, оскарження рішення (дії чи бездіяльність), письмові звернення з цього приводу, а також докази, які свідчать про те, що були створені умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
В даній справі, 26.11.2020р ОСОБА_1 дізнався про своє порушене право в момент підготовки пакету документів для участі в конкурсі на зайняття посади Заступника начальника Луцького районного відділу державної виконавчої служби Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції та порушення гарантованого йому законодавством України, конституційного права на працю, а в суд з позовом звернувся 12.03.2021р. При цьому, слід врахувати, що правовідносини у цій справі виникли у зв'язку з неможливістю ОСОБА_1 впродовж 10 років обіймати посади в органах державної влади.
Тобто, позов поданий в межах строку, з дня коли особа дізналась про порушення своїх прав, свобод чи інтересів відповідно до вимог ст.122 КАС України, а тому строки звернення з позовом до суду позивач не пропустив.
Доводи апелянта про те, що ОСОБА_1 пропустив без поважних причин строки звернення з позовом до суду, оскільки, дізнався з листа Міністерства Юстиції України від 08.09.2017р. та Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28.02.2018р. у справі № 803/1428/17 про застосування до нього заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» та про подання відповідно інформації до Міністерства юстиції України про внесення відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» колегія суддів не приймає до уваги виходячи з наступних підстав.
Із змісту листа Міністерства Юстиції України від 08.09.2017р. видно, що позивача повідомлено виключно про те, що відомості стосовно нього внесено до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» на підставі повідомлення Служби Безпеки України про звільнення від 17.04.2015р. № 11/9026П. Інформація щодо проведення перевірки відносно ОСОБА_1 в даному листі відсутня.
В Рішенні Волинського окружного адміністративного суду від 28.02.2018р. у справі № 803/1428/17 зазначено, про ознайомлення позивача в 2015р. із змістом наказу Служби безпеки України від 03.11.2014р. № 707 «Про початок проведення в Службі безпеці України перевірки, передбаченої ст.5 Закону України «Про очищення влади» та факти неподання ОСОБА_1 заяви про згоду на проведення перевірки, та як наслідок не проведення перевірки та звільнення з посади, застосування заборони.
Тобто, дане рішення не містить висновків суду про те, що у випадку неподання особою заяви, передбаченої ч.1 ст.4 Закону України «Про очищення влади», перевірка стосовно такої особи не проводиться.
Разом з тим, в адміністративній справі № 803/1428/17 та даній справі інший предмет та інші підстави позову, що виключає ту обставину, що позивач дізнався про порушення своїх прав, свобод та інтересів, зокрема порушення гарантованого йому законодавством України права на працю ще в 2018році, що не спростували апелянти.
Крім того, доводи апелянта про наявність підстав для закриття провадження в справі колегія суддів також не приймає до уваги, оскільки в адміністративній справі № 803/1428/17 та даній справі інший предмет та інші підстави позову. При цьому, в даній справі звільнення із займаної посади ОСОБА_1 не оскаржує, а оскаржує саме застосування Службою безпеки України заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» (заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування) та подання інформації до Міністерства юстиції України з метою внесення інформації до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
З рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Іліан проти Туреччини» видно, що правило встановлення обмежень доступу до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватись з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання слід звернути увагу на обставини справи.
У справі Beller France Європейський суд зазначив, що рівень доступу, наданий національним законодавством має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективний, особа має чітку практичну можливість оскаржити дії, які встановлять втручання в її права.
Разом з тим, колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянтів про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, оскільки застосування суб'єктом владних повноважень в особі Служби безпеки України до ОСОБА_1 заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» та включення відомостей в реєстр виключно з підстави неподання останнім відповідної заяви, порушує принцип верховенства права, індивідуальної вини та презумпцію невинуватості особи, положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Конституції України виходячи з наступних підстав.
ч.2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначено Законом України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII.
Із змісту ч.1 ст.1 Закону України «Про очищення влади» видно, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація), в контексті приписів ч.2 ст.1 Закону України «Про очищення влади» здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
ч.3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» визначено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у ч.1, ч.2, ч.4, ч.8 ст. 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені ч.1 ст. 4 цього Закону.
ст.2 Закону України «Про очищення влади» передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
В п.7 ч.1 ст.2 Закону України «Про очищення влади» видно, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.
Згідно ч.1, ч.2 ст.4 Закону України «Про очищення влади» особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1 - 10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).
Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.
В п.8 Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених ч.3,ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади» №563 передбачено, що особа, яка підлягає перевірці, зобов'язана у десятиденний строк з дня початку проведення перевірки в органі подати до відповідального структурного підрозділу:
1) у разі незастосування заборон, передбачених частиною третьою або четвертою статті 1 Закону: власноручно написану заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом, про те, що до неї не застосовуються заборони, передбачені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 1; копії, засвідчені підписом керівника кадрової служби і скріплені печаткою (далі - засвідчені копії): - сторінок паспорта громадянина України з даними про прізвище, ім'я та по батькові, видачу паспорта та місце реєстрації; - документа, що підтверджує реєстрацію у Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків (сторінки паспорта громадянина України - для особи, яка через свої релігійні переконання відмовляється від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомила про це відповідному контролюючому органу і має відповідну відмітку у паспорті громадянина України); - декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік, складеної за формою, що встановлена Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції” (далі - декларація).
2) у разі застосування заборон, передбачених частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, - власноручно написану заяву про те, що до такої особи застосовується заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, та про згоду на оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 2.
Як видно з матеріалів справи, майор ОСОБА_1 у десятиденний строк з дня початку проведення перевірки в Управлінні Служби безпеки України у Волинській області згідно наказу голови Служби безпеки України від 03.11.2014р. №707 не подав власноручно написану заяву про те, що до нього не застосовуються заборони, передбачені ч.3,ч.4 ст.1 1 Закону України «Про очищення влади».
ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» встановлено, що неподання заяви у строк, передбачений ч.2 цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніше як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої ч.3 ст.1 цього Закону.
Отже, неподання особою заяви у строк визначений Законом України «Про очищення влади» є самостійною підставою для звільнення такої особи із займаної посади та застосування до неї заборони, яка передбачена ч.3 ст.1 цього Закону.
ч.4 ст. 5 Закону України «Про очищення влади» визначено, що організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абз. 3 цієї статті) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.
Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014р. № 563 затверджено Порядок проведення перевірки достовірності відомостей застосування заборон, передбачених ч.3, ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади».
Разом з тим, перевірка, яка передбачена ст. 5 Закону України «Про очищення влади» щодо ОСОБА_1 суб'єктом владних повноважень в особі Служби безпеки України не проводилась, що також підтверджується листом Служби безпеки України від 29.12.2020 №16/Г-22/25/6271 на адвокатський запит ОСОБА_4 ..
Тобто, не встановлено та не доведено належними доказами фактів прийняття позивачем рішень, вчинення дій чи бездіяльності на здійснення заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
В п. 5 розділу II Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2014р. №1704/5, підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену ч.3 або ч.4 ст.1 Закону, є надходження до Держателя від органу, який проводив передбачену Законом перевірку, обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених ст.1 Закону, відповідне судове рішення, а також випадки, визначені законом.
ст.6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до ч.1 ст.9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.
Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень ст. 9 Конституції України.
Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:
«Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.
a. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;
b. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб'єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб'єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;
c. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;
d. Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб'єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону «Про очищення влади», згідно з яким:
a) Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
b) Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан ОСОБА_2 був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.
c) Закон України «Про очищення влади» містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:
- Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
- Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;
- Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.
- Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України «Про очищення влади» має прямо передбачати ці гарантії.
- Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
- Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.
За змістом ст. 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).
Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.
ст.7 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
В ст.8 Конвенції визначено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).
У пунктах 294-300 рішення у справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України «Про очищення влади», ЄСПЛ зауважив на такому:
«Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).
<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.
<…> у ст.1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>
Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення «нагальної суспільної потреби», яку мав би переслідувати Закон «Про очищення влади». У зв'язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі «Жданока проти Латвії» (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.
<…> передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2.
Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади пана ОСОБА_3 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.
У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено ст.8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).
Застосування до осіб заборон, передбачених ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади», може здійснюватися виключно крізь призму приписів ч.2 ст.1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.
Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2020 року у справі №826/1137/16.
Отже, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади», (заборона впродовж 10 років обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади) не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов'язань за ст. 8 Конвенції.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб'єкт владних повноважень в особі Служби безпеки України не проводив перевірки відносно ОСОБА_1 , не встановив індивідуальну вину останнього у вчиненні порушень прав людини чи підтримання антидемократичних заходів. Тому, заборона, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» (заборона впродовж десяти років обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади), застосована до позивача з порушенням головних принципів, визначених Законом України «Про очищення влади», що свідчить про протиправність дій Служби безпеки України. Подання інформації стосовно ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України з метою внесення інформації до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» порушує права останнього на доступ до державної служби та неможливості реалізації конституційного права на працю.
Із змісту ч.1 ст.7 Закону України «Про очищення влади» видно, що відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену ч.3 або ч.4 ст.1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», що формується та ведеться Міністерством юстиції України.
В п.4, п.9 Розділу І «Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», затвердженого 16.04.2014р. наказом Міністерства юстиції України №1704/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.10.2014р. за №1280/26057 визначено, що держателем Реєстру є Міністерство юстиції України.
Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену ч.3 або ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру, виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
Так, на підставі повідомлення Служби безпеки України №11/9026п від 17.04.2015р., Міністерством юстиції України внесено до Реєстру, інформацію щодо застосування до ОСОБА_1 впродовж десяти років заборони, передбаченої ч.3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади». Тобто, заборони обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).
Венеціанською комісією напрацьовані також стандарти люстраційних заходів напрацьовані CDL-AD (2012)028 на запит Конституційного суду Македонії щодо люстраційного закону цієї країни. У відповідному висновку зазначено, що найменування особи мало публікуватися тільки після остаточного рішення з метою недопущення негативних наслідків публікації для репутації особи.
Отже, застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів, оскільки Службою безпеки України безпідставно застосовано до останнього заборону, яка передбачена ч.3 або ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади».
В п.5 Розділу II Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», затвердженого 16.04.2014р. наказом Міністерства юстиції України № 1704/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16.10.2014р. визначено, що підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену ч.3 або ч.4 ст.1 Закону України «Про очищення влади», є також звернення по вилучення від особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру, з наданням копії відповідного судового рішення в паперовій формі, засвідченої в установленому порядку, з належним чином оформленим підтвердженням про набрання законної сили.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що реальним та належним способом захисту порушеного права позивача є задоволення позову в частині зобов'язання Міністерства юстиції України виключити дані з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», а саме відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади».
Такий спосіб захисту порушеного права відповідає змісту спірних правовідносин є ефективним та забезпечує належний судовий захист у тій мірі, яка є необхідною у даному конкретному випадку. Зокрема, захист порушеного конституційного право на працю.
Не приймає до уваги за безпідставністю колегія суддів доводи апелянта, про те що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи, що мають значення для справи, не встановив чітко предмет позову. Оскільки, позивач в даній справі оскаржує саме самостійні дії суб'єкта владних повноважень - застосування Службою безпеки України до нього заборони яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади» та подання до Міністерства юстиції України інформації про застосування заборони з метою внесення інформації до реєстру. Тобто, позовні вимоги є чіткими та не потребували уточнення.
Разом з тим, суд першої інстанції в порушення вимог ч.5, ч.7 ст.262 КАС України помилкового розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження та не врахував характер правовідносин та предмет доказування та ту обставину що позивач під час проходження служби займав відповідальне та особливе становище у значенні Закону України «Про запобігання корупції», що виключає розгляд справи за правилами спрощеного провадження. Тому, рішення суду першої інстанції слід скасувати у зв'язку з порушенням норм процесуального права та прийняти нову постанову якою позов задовольнити. ( ст.12, ст.257, ст.260 КАС )
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційних скарг є суттєвими і складають підстави для висновку про порушення судом норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Керуючись ст.ст.243, 286, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-
Апеляційні скарги Міністерства юстиції України, Служби безпеки України задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021 року у справі № 140/2531/21 - скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задоволити.
Визнати протиправними дії Служби безпеки України щодо застосування до ОСОБА_1 заборони, яка передбачена ч.3 ст.4 Закону України «Про очищення влади», та подання інформації стосовно ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України з метою внесення інформації про ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».Зобов'язати Міністерство юстиції України (01001, місто Київ, вулиця Архітектора Городецького, будинок 13, код ЄДРПОУ 00015622) виключити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 4 Закону України «Про очищення влади».
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021року у справі № 140/2531/21 в частині стягнення судових витрат залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді С. М. Кузьмич
З. М. Матковська
Повне судове рішення складено 20.12.2021р.