ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
місто Київ
20 грудня 2021 року справа №640/28593/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кузьменка В.А., суддів Арсірія Р.О., Огурцова О.П., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу
за позовом 1. ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач 1, ОСОБА_1 )
2. ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач 2, ОСОБА_2 )
3. ОСОБА_3 (далі по тексту - позивач 3, ОСОБА_3 )
4. ОСОБА_4 (далі по тексту - позивач 4, ОСОБА_4 )
до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ)
треті особи 1. Кіровоградська обласна державна адміністрація (далі по тексту - третя особа 1)
2. Піщанобрідська сільська рада (далі по тексту - третя особа 2)
3. Олексіївська сільська рада (далі по тексту - третя особа 3)
про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 13 травня 2020 року №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині створення Піщанобрідської об'єднаної територіальної громади Добровеличківського району Кіровоградської області, до складу якої входить Олексіївська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області
Позивачі звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва, зазначаючи про протиправність оскаржуваного розпорядження, оскільки включення до складу Піщанобрідської об'єднаної територіальної громади Олексіївської, Глинянської, Любомирівської, Миколаївської та Перчунівської територіальних громад суперечить статті 140 Конституції України та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»; оскаржуване розпорядження порушує конституційні права, свободи та інтереси мешканців громади; лише громада самостійно та у добровільному порядку може вирішувати питання про об'єднання та визначати адміністративний центр територіальної громади; будь-яких розпоряджень чи дій на виконання вимог законодавства щодо проведення громадських обговорень та з'ясування думки громади на добровільне об'єднання з метою створення Піщанобрідської об'єднаної територіальної громади відповідачем не вчинялось, а тому відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження позбавив жителів громади увійти до Піщанобрідської об'єднаної територіальної громади на принципах добровільності та гласності.
Ухвалою від 22 грудня 2020 року Окружний адміністративний суд міста Києва прийняв позовну заяву до розгляду, відкрив провадження в адміністративній справі №640/28593/20 та призначив підготовче засідання.
Ухвалою від 02 серпня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва залучив до участі у справі Кіровоградську обласну державну адміністрацію, Піщанобрідську сільську раду та Олексіївську сільську раду як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача; залучив до участі у справі Олексіївську сільську раду як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.
Ухвалою від 11 жовтня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва закрив підготовче провадження та призначив справу №640/28593/20 до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні 10 листопада 2021 року, представник позивачів позовні вимоги підтримав, представник відповідача проти задоволенні позову заперечив; представники третіх осіб до суду не прибули; суд перейшов до розгляду справи в письмовому провадженні.
Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у позові, у зв'язку з тим, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі; перспективний план формування територій є лише планом, а не обов'язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об'єднання територіальних громад добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради; перспективний план об'єднання територіальних громад Кіровоградської області, в редакції, затвердженій оскаржуваним розпорядженням не є перешкодою для існування Олексіївської громади в іншому форматі чи взагалі відмовою від об'єднання.
Треті особи письмових пояснень з приводу позовних вимог до суду не подали.
Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.
Розпорядженням КМУ від 13 травня 2020 №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» затверджено перспективний план формування територій громад Кіровоградської області, згідно з яким до переліку спроможних територіальних громад Кіровоградської області включено Піщанобрідську територіальну громаду, до складу якої віднесено Піщанобрідську, Глинянську, Любомирську, Миколаївську, Олексіївську, Перчунівську, Червонополянську територіальні громади з центром в селі Піщаний Брід.
Окружний адміністративний суд міста Києва, вирішуючи спір по суті позовних вимог, керується такими мотивами.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Відповідно до частини першої статті 3 «Про добровільне об'єднання територіальних громад» суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Згідно з частинами першою, другою статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.
Статтею 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» передбачено, що перспективний план формування територій громад, зокрема, області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад області схвалюється відповідно обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі по тексту - Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад області.
Пунктом 2 Методики визначено, що проектна спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Відповідно до пункту 4 Методики облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проєкт перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.
З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проєкту перспективного плану уповноважені облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів (пункт 13 Методики).
Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
Суд зазначає що в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області, у тому числі, в частині формування Піщанобрідської територіальної громади, а також відсутні докази проведення згідно з Методикою відповідних консультацій та отримання згоди територіальних громад.
Таким чином, розроблення проєкту перспективного плану відбувалось з порушенням порядку, визначеного Методикою.
Разом із тим, під час розгляду справи, суд дійшов висновку про відсутність у позивачів порушеного права, як необхідного елемента для судового захисту в адміністративному судочинстві та необхідної умови для задоволення позову, виходячи з такого.
Так, згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У контексті завдання адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести, а суд - встановити, що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому.
За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
З огляду на вимоги статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Отже адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.
Тобто, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити попереднє становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення.
Так, позивачі зазначають про відсутність повноважень КМУ приймати рішення щодо розформування раніше створених і діючих територіальних громад, приєднання вже існуючих об'єднаних територіальних громад до інших.
Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18 дійшов таких висновків.
Затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об'єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.
Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.
Таким чином, територіальні громади, вирішуючи питання про об'єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зобов'язані об'єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що передбачена перспективним планом, оскільки Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» не передбачено обов'язку територіальних громад об'єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, у свою чергу, не має статусу остаточного рішення, не містить обов'язкових приписів та вказівок, а тому носить рекомендаційний характер та є складовою процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Отже об'єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об'єднання.
Правову позицію аналогічного змісту викладено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі №813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18.
Крім того, суд встановив, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №716-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області» відповідно до абзацу першого пункту 71 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Кіровоградської області, у тому числі, Піщанобрідської територіальної громади Добровеличківського району.
Піщанобрідська сільська рада є представницьким органом семи територіальних громад сіл Піщаний Брід, Олексіївка, Глиняне, Миколаївка, Перчунове, Червона поляна, Любомирка.
У свою чергу, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань міститься інформація про припинення Олексіївської сільської ради.
Таким чином, станом на час розгляду справи, процес формування Піщанобрідської територіальної громади Добровеличківського району завершено, а тому скасування оскаржуваного розпорядження (в частині) не відновить ймовірно порушене право позивачів та не призведе до будь-яких юридичних наслідків.
Враховуючи, що перспективний план формування територій громад не є безумовною підставою для об'єднання громад, а також прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 12 червня 2020 року №716-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Кіровоградської області», суд приходить до висновку про відсутність підстав для скасування розпорядження відповідача від 13 травня 2020 року №593-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Кіровоградської області» в частині створення Піщанобрідської об'єднаної територіальної громади Добровеличківського району Кіровоградської області, до складу якої входить Олексіївська сільська рада Добровеличківського району Кіровоградської області.
Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов не підлягає задоволенню.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати відшкодуванню не підлягають.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 повністю.
Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 );
ОСОБА_2 (27036, м. Кіровоградська обл., Добровеличківський район, с. Миколаївка; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 );
ОСОБА_3 (27036, м. Кіровоградська обл., Добровеличківський район, с. Глиняне; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_3 );
ОСОБА_4 ( АДРЕСА_2 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_4 );
Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2; ідентифікаційний код відсутній);
Кіровоградська обласна державна адміністрація (25006, м. Кропивницький, площа Героїв Майдану, 1; ідентифікаційний код 00022543);
Піщанобрідська сільська рада (27037, Кіровоградська обл., Добровеличківський район, с. Піщаний Брід, вул. Незалежності, 29; ідентифікаційний код 04365810);
Олексіївська сільська рада (27036, м. Кіровоградська обл., Добровеличківський район, с. Олексіївка; ідентифікаційний код 04365780).
Головуючий суддя В.А. Кузьменко
Судді Р.О. Арсірій
О.П. Огурцов