08 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/10887/20 пров. № А/857/17475/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.
за участі секретаря судового засідання: Вовка А.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 ,
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року (суддя - Сасевич О.М., час ухвалення - не зазначено, місце ухвалення - м.Львів, дата складання повного тексту - не зазначено),
в адміністративній справі №380/10887/20 за позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Офіс Генерального прокурора,
про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
У листопаді 2020 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив: 1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо відшкодування позивачу матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за ч.4 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 року по 15.01.2020 року у сумі 1111436,97 грн.; 2) зобов'язати відповідача виплатити на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за ч.4 ст.81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 року по 15.01.2020 року у сумі 1111436,97 грн..
Відповідач подав відзив на позовну заяву. Просив відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою суду першої інстанції від 22.02.2021 року залучено до справи в якості третьої особи на стороні відповідача Офіс Генерального прокурора.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2021 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
З цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржене судове рішення винесене із порушенням норм матеріального права, містить невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, а тому підлягає скасуванню з підстав, наведених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що судом при прийнятті рішення повністю проігноровано, що згідно з ч.2 ст.8 Конституції України, норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Однак, суд фактично через відсутність спеціального закону позбавив позивача права на відшкодування заподіяної шкоди, гарантованого статтями 8 та 152 Конституції України. Зазначає скаржник, що за звичайних обставин отримував би грошове забезпечення з урахуванням посадового окладу визначеного ст.81 Закону України «Про прокуратуру», що є упущеною вигодою та збитками у розумінні ст.22 ЦК України. Крім того, державні органи не можуть посилатися на відсутність коштів (даний принцип та залежність від наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, було закріплено у окремих положеннях пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, які визнані неконституційними згідно Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року), як на підставу невиконання зобов'язань.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить оскаржене рішення суду від 10.09.2021 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким задоволити позов.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, у якому просить оскаржене позивачем рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що у задоволенні апеляційної скарги необхідно відмовити, з врахуванням наступного.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що наказом військового прокурора Західного регіону України від 14.02.2015 №138к позивача ОСОБА_1 призначено з 14.02.2015 на посаду начальника відділу організаційного та правового забезпечення військової прокуратури Західного регіону України (а.с. 14).
Наказом військового прокурора Західного регіону України від 15.01.2020 №30к полковника юстиції ОСОБА_1 з 15.01.2020 звільнено з посади начальника відділу організаційного та правового забезпечення військової прокуратури Західного регіону України та органів прокуратури. ОСОБА_1 виключений і списків особового складу військової прокуратури Західного регіону України 15.01.2020 (а.с. 15).
Згідно матеріалів справи судом встановлено та не заперечується сторонами, що розмір окладу начальника відділу військової прокуратури регіону, зокрема ОСОБА_1 у період з 01.07.2015 по 15.01.2020, відповідно до постанови №505 становив:
за період з 01.07.2015 по 30.11.2015 - 2518,00 грн.;
за період з 01.12.2015 по 23.02.2016 - 3148,00 грн.;
за період з 24.02.2016 по 03.08.2016 - 2518,00 грн.;
за період з 04.08.2016 по 05.09.2017 - 3148,00 грн.;
за період з 06.09.2017 по 15.01.2020 - 7750,00 грн..
Позивач, вважаючи, що оскільки з 01.01.2015 діяли зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, які визнано неконституційними та такими, що втратили чинність на підставі рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, то починаючи з 2015 року розмір посадового окладу прокурора повинен обчислюватись виключно за положеннями статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та внаслідок застосування акта, визнаного неконституційним відповідачем не виплачено у спірний період посадовий оклад у належному розмірі, що спричинило заборгованість у загальному розмірі 1111436,97 гривень, яка є завданою матеріальною шкодою та підлягає стягненню з держави в особі Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону.
Тому позивач звернувся до адміністративного суду із даним позовом.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.
Статтею 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до частини 3 статті 152 Конституції України, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України “Про прокуратуру” від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), який набрав чинності 15 липня 2015 року, визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України.
Положеннями статті 81 Закону №1697-VII врегульовано питання заробітної плати прокурора - складові, розміри посадових окладів залежно від займаної посади, доплата за вислугу років. Встановлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами, фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
У зазначеній статті основою для визначення розміру посадового окладу взято мінімальну заробітну плату, розмір якої, в свою чергу, у спірний період визначався відповідними положенням Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік.
Частиною 9 ст.81 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (ст. 89, 90 Закону № 1697-VII).
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України “Про прокуратуру” доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України “Про оплату праці” від 24.03.1995 №108/95-ВР, умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами 1, 2 ст.23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28 грудня 2014 року “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” від 28.12.2014 №79-VIII розділ VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України “Про прокуратуру” застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Тобто, Законом №79-VIII надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір і порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Крім того, згідно із пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» норми і положення, зокрема, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.
Аналогічні положення закріплені пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
Зазначені законодавчі положення є чинними, такі неконституційними не визнавались.
Таким чином, відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому (більшому) розмірі, ніж це передбачено в межах видатків з боку Держави.
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 19 березня 2020 року у справі №806/3314/17, від 09 вересня 2020 року у справі №807/1171/16.
Відповідно до абзацу 3 пункту 3 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-ІХ, за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Вказана норма є чинною, неконституційною не визнавалась.
У спірний період схеми посадових окладів працівників органів прокуратури затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 31.12.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» з подальшими змінами.
Сторонами не заперечується той факт, що у спірний період посадовий оклад позивача нараховувався не у відповідності до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», а у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
У зв'язку з наведеним грошове забезпечення за період з 01.07.2015 по 15.01.2020 ОСОБА_1 нараховано та виплачено відповідно до постанов Кабінету Міністрів України: від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (із змінами), від 30.08.2017 №704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (із змінами), від 15.06.1994 №414 «Про види, розміри і порядок компенсації громадянам у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці» (із змінами), від 17.07.2003 №1078 «Про затвердження Порядку проведення індексації грошових доходів населення», від 15.01.2004 №44 «Про затвердження Порядку виплати щомісячної грошової компенсації сум податку з доходів фізичних осіб, що утримуються з грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу» та кошторису прокуратури регіону на 2020 рік, затвердженого Офісом Генерального прокурора.
Стосовно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), то суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Цим рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Колегія суддів звертає увагу, що згідно із ч.2 ст.152 Конституції України і ч.1 ст.91 Закону України “Про Конституційний Суд України”, закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року №2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України, згідно рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26 березня 2020 року.
Отже, рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини з 01.07.2015 по 26.03.2020 не може вплинути, оскільки спірні правовідносини щодо нарахування і виплати заборгованості по заробітній платі та інших похідних платежів за період з 01.07.2015 до 15.01.2020 виникли до прийняття вказаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 14.09.2021 у справі №320/1874/19.
Враховуючи вищенаведене, зокрема, відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплату посадового окладу позивачу самостійно без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків у іншому розмірі, ніж встановлений постановою Кабінету Міністрів України №505, та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини з 01.07.2015 по 26.03.2020 не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень ретроактивної дії, тобто таких, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що у задоволенні позову необхідно відмовити.
Щодо покликання апелянта (позивача) на відшкодування йому матеріальної шкоди, то суд апеляційної інстанції зазначає також наступне.
Відповідно до ст.56 Конституції України, кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх службових повноважень.
Згідно з ч.3 ст.152 Конституції України, матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
У свою чергу, підстави відповідальності за завдану майнову шкоду визначає Цивільний кодекс України.
Статтею 1173 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Згідно з ст.1175 ЦК України, шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Ця норма є спеціальною по відношенню до положень ст.1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови, а саме завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта та визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування.
Визнання незаконним правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування врегульовано в ст.21 ЦК України. В частині другій цієї статті зазначено, що суд визнає незаконним та скасовує нормативно-правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Тобто, визнання Конституційним Судом України окремих положень закону неконституційними, в розумінні ст.21 ЦК України, не вважається тотожним визнанню нормативно-правового акту незаконним.
Таким чином, зміст ст.1175 ЦК України, дає підстави для висновку про необхідність її застосування тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується, а не тоді, коли такий визнається неконституційним.
За загальними положеннями про відшкодування шкоди майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала (ч.1 ст.1166 ЦК України).
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст.22 ЦК України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.
Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Тобто, стаття 22 ЦК України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати.
Отже, позовні вимоги позивача щодо відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати не можуть бути компенсовані, оскільки не належать до складу реальних збитків, у розумінні ст.22 ЦК України.
Таким чином, апеляційна скарга позивача не спростовує правильність доводів, якими мотивовано судове рішення та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об'єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з дотриманням норм матеріального права та процесуального права, а тому відповідно до ст.316 КАС України немає підстав для його скасування.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2021 року в адміністративній справі №380/10887/20 за позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Західного регіону про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль
Повний текст постанови суду складено 17.12.2021 року