ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
місто Київ
16 грудня 2021 року справа №640/19270/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу
за позовом1. Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» (далі по тексту - позивач 1, ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ») 2. Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» (далі по тексту - позивач 2, ТОВ «ФАРТПРОЕКТ») 3. Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» (далі по тексту - позивач 3, ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ»)
доМіністерства культури та інформаційної політики України (далі по тексту - відповідач)
про1) визнання протиправним та скасування припису відповідача №658/6.11.6 від 10 червня 2021 року, виданого ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та ТОВ «ФАРТПРОЕКТ»; 2) визнання протиправним та скасування припису відповідача №656/6.11.6 від 10 червня 2021 року, виданого ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ»; 3) зобов'язання відповідача погодити ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» проектну документацію по об'єкту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, подану ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» листом від 24 березня 2020 року №240320, розроблену генеральним проектувальником TOB «БУД-ПРОЕКТ ГРУП», Експертний звіт щодо розгляду проектної документації за проектом наданий TOB «Національна будівельна експертиза» 21 серпня 2018 року за №1180/КБ; 4) зобов'язання відповідача видати ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» дозвіл на проведення земляних робіт на об'єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва
Позивачі звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва, зазначаючи про протиправність оскаржуваних приписів та необхідність зобов'язати Міністерства культури та інформаційної політики України погодити ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» проектну документацію по об'єкту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва та видати дозвіл на проведення земляних робіт на цьому об'єкті.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що вимоги відповідача здійснювати земляні та інші будівельні роботи на об'єкті виключно за умови погодження проектної документації та отримання дозволу на земляні роботи є незаконними, у зв'язку із тим, що відсутні підстави вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 у Шевченківському районі знаходиться у межах Центрального історичного ареалу, оскільки межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджені у встановленому законом порядку.
Позивачі звертають увагу, що дозвіл на проведення робіт в історичних ареалах населених пунктів отримуються не замовником будівництва, а науковими працівниками, які мають відповідну кваліфікацію. З огляду на правову позицію Верховного Суду у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17, вимога щодо необхідності отримання забудовником будівництва дозволу на проведення земляних робіт не відповідає чинному законодавству.
Крім того, позивачі зазначають про порушення процедури видачі приписів, у зв'язку із тим, що Міністерство культури та інформаційної політики України, як орган державного нагляду (контролю), зобов'язане виконувати вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зокрема щодо порядку проведення заходів державного нагляду (контролю). У порушення вимог цього закону відповідач не видав наказу на проведення перевірки позивачів, не видав посвідчення на проведення перевірки та не склав акт за результатами проведення перевірки; візуальне обстеження земельної ділянки, на яке посилається відповідач у приписах, не є актом у розумінні закону.
На думку позивачів, відмова відповідача не містить зазначення підстав, передбачених інформаційними картками для відмови у наданні адміністративної послуги, чинні нормативно-правові акти не передбачають такої підстави відмови як «не затвердження історико-архітектурного опорного плану», тому має місце протиправна відмова позивачу 1 у погодженні документації та видачі дозволу, що є підставою зобов'язати відповідача вичинити відповідні дії.
Ухвалою від 15 липня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження в адміністративній справі №640/19270/21 та призначив розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.
Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому вказав на безпідставність позовних вимог та правомірність виданих приписів, у зв'язку із таким: у безпосередній близькості від ділянки проектування по вулиці Багговутівській, 16 знаходиться щойно виявлений об'єкт охорони культурної спадщини (архітектури та містобудування) «житловий будинок кінця ХІХ століття», який занесений до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини міста Києва згідно наказу Головного управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10 червня 2011 року №10/34-11.
Як зазначає відповідач, містобудівними умовами та обмеженнями визначено розробляти проектну документацію у відповідності до висновків розробленого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318, отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та отримати дозвіл на виконання робіт згідно з чинним законодавством у відповідності до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Відповідач звертає увагу, що межі історичного ареалу міста Києва визначені Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, до набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2002 року, та зазначає, що проектна документація на будівництво має бути обов'язково погоджена у встановленому законом порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, а також має бути отримано дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва. Однак, відповідач повідомив позивача 1, що станом на дату розгляду звернення історико-архітектурний опорний план міста Києва у встановленому порядку не затверджений, тому відсутні правові підстави для погодження поданої на розгляд проектної документації та надання відповідного дозволу на земляні роботи.
Відповідач також зазначив, що не здійснював захід державного нагляду (контролю), а здійснив охоронюваний захід (візуальне обстеження), пов'язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет додержання вимог законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Позивачі у відповіді на відзив зазначили про безпідставність мотивів відзиву на позовну заяву та підтримав позовні вимоги, з підстав незаконності вимог відповідачі здійснювати земляні та інші будівельні роботи на об'єкті виключно за умови погодження проектної документації та отримання дозволу на земляні роботи.
Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.
Суд встановив, що ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» є замовником будівництва та здійснює будівництво об'єкта «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» (далі по тексту також - об'єкт будівництва).
Виконання функцій замовника будівництва об'єкта передані ТОВ «ФАРТПРОЕКТ», генеральним підрядником є ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ».
Таким чином, позивачі є особами, зацікавленими у спорудженні об'єкта будівництва об'єкта «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», тому всі рішення відповідача стосовно вказаного об'єкта будівництва безпосередньо стосуються прав та обов'язків кожного із позивачів.
ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» у листі від 24 березня 2020 року №240320 звернулося до Міністерства культури України з проханням погодити проект «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надати дозвіл на проведення земляних робіт (вхідний за №424/20.1-20 від 26 березня 2020 року).
За результатами розгляду листа позивача 1 Міністерство культури, молоді та спорту України (правонаступником якого є відповідач) листом від 01 квітня 2020 року №5091/6.11.1 повідомило, що з 01 січня 2019 року, з набуттям чинності новою редакцією пункту 8 Порядку визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №92, розроблення проектної документації на нове будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, необхідно здійснювати з урахуванням вимог затвердженого в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану такого історичного населеного місця, розробленого та погодженого згідно з вимогами законодавства державних норм, в тому числі з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.
Міністерство культури, молоді та спорту України проінформувало позивача 1, що станом на момент підготовки цього листа історико-архітектурний опорний план міста Києва у встановленому порядку не затверджений, а тому наразі відсутні правові підстави для погодження поданої на розгляд проектної документації, а також надання відповідного дозволу на земляні роботи.
Згодом Міністерство культури та інформаційної політики України видало ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та ТОВ «ФАРТПРОЕКТ» припис від 10 червня 2021 року №658/6.11.6, у якому вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», які виконуються у межах історичного ареалу міста Києва з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходів з приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та надати пояснення по суті викладених фактів порушень законодавства про охорону культурної спадщини.
Міністерство культури та інформаційної політики України видало ТОВ «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» припис від 10 червня 2021 року №656/6.11.6, у якому вимагає негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», які виконуються у межах історичного ареалу міста Києва з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених фактів порушень законодавства про охорону культурної спадщини.
Зміст оскаржуваних приписів свідчить, що вони прийняті за результатами візуального обстеження земельної ділянки по вул. Багговутівській, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, оформленого актом візуального обстеження на території історичного ареалу м. Києва від 17 травня 2021 року.
В акті візуального обстеження зазначено, що земельна ділянка за вказаною адресою згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, входить до меж історичного ареалу міста Києва. На земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика: на огородженій парканом території наявні ознаки проведення будівельних (земляних) робіт.
Як зазначено в акті візуального обстеження, відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини, отриманого на підставі проектної документації, розробленої та погодженої в установленому порядку, в тому числі в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства встановлено, що станом на момент складання цього акта погоджень проектів будівництв/реконструкцій та дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політку у сфері охорони культурної спадщини, не надавалося.
На думку особи, яка провела візуальне обстеження, здійснення робіт із будівництва/реконструкції на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої в установленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політку у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону.
Наведені обставини свідчать, що позивачу 1 відмовили у погодженні поданої на розгляд проектної документації та у наданні відповідного дозволу на земляні роботи, у зв'язку із тим, що історико-архітектурний опорний план міста Києва у встановленому порядку не затверджений.
Водночас відповідач виносить оскаржувані приписи із вимогою припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва», які виконуються у межах історичного ареалу міста Києва з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Тобто, вимагає припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об'єкті будівництва та вжити заходів з приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, при цьому відмовляючи у погодженні проектної документації та у наданні дозволу на земляні роботи.
Вирішуючи спір між сторонами по суті позовних вимог, суд керується такими мотивами.
Як встановлено вище, оскаржувані приписи винесені позивачам за здійснення робіт із будівництва/реконструкції на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої в установленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політку у сфері охорони культурної спадщини, що містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Стаття 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначає, що історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Відповідно до частини першої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Згідно з частиною третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Частини четверта статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначає, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Суд встановив, що місто Київ занесене до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року №878.
Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (далі по тексту - Порядок №318).
Відповідно до пункту 1 Порядку №318 історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 4 Порядку №318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Пункт 5 Порядку №318 визначає, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Відповідно до пункту 10 Порядку №318 історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування.
Згідно з пунктом 12 Порядку №318 визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Так, межі та режими використання історичного ареалу міста Києва визначені діючим Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804.
Однак, суд звертає увагу, що у справі відсутні належні та допустимі докази, які б підтверджували погодження відповідним органом місцевого самоврядування та затвердження Мінкультури науково-проектної документації щодо меж історичного ареалу міста Києва.
Зокрема відповідач, на якого покладено тягар доказування, не надав доказів подання історико-містобудівного опорного плану, який входить до складу Генерального плану міста Києва, на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.
Враховуючи, що межі та режими використання історичного ареалу міста Києва, межі та режими використання зон охорони у місті Києві на момент прийняття оскаржуваних приписів не затверджено в установленому законом порядку, відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі знаходиться у межах охоронної зони історичного ареалу міста Києва.
Тому суд вважає безпідставними висновки відповідача про здійснення позивачами земельних та будівельних робіт з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та приходить до висновку про незаконність вимог оскаржуваних приписів щодо необхідності здійснювати земляні та інші будівельні роботи на об'єкті будівництва виключно за умови погодження проектної документації та отримання дозволу на земляні роботи.
Вказані висновки суду відповідають правовій позиції, що викладена у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17, від 03 квітня 2020 року у справі №640/21505/18.
Аналогічна позиція у подібних правовідносинах викладена також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі №813/4993/15.
При цьому суд вважає помилковими доводи відповідача, що наявність історичного ареалу міста Києва підтверджується низкою судових рішень (постанови суду апеляційної інстанції, ухвали Вищого адміністративного суду України), оскільки такі рішення не є обов'язковими для суду та втратили свою актуальність.
При цьому суд враховує, що попри відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, позивач 1 все таки звертався до Міністерства культури України з листом від 24 березня 2020 року №240320 щодо погодження проекту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надання дозволу на проведення земляних робіт, однак, Міністерство культури, молоді та спорту України (правонаступником якого є відповідач) у листі від 01 квітня 2020 року №5091/6.11.1 відмовило у здійсненні таких дій.
Суд відхиляє доводи відзиву про те, що у безпосередній близькості від ділянки проектування по вулиці Багговутівській, 16 знаходиться щойно виявлений об'єкт охорони культурної спадщини (архітектури та містобудування) «житловий будинок кінця ХІХ століття», який занесений до Переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини міста Києва згідно наказу Головного управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10 червня 2011 року №10/34-11, оскільки ця обставина не є підставою для винесення оскаржуваних приписів.
Крім того, відповідно до пункту 13 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» надання дозволів на проведення робіт на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини належить до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції.
Суд також відхиляє посилання відповідача у відзиві на порушення статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та норми Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №316, оскільки вказані норми не згадувались в оскаржуваних приписах та вимагають отримання дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць для фізичних осіб - виконавців відповідних робіт. Вона не покладає обов'язок отримання такого дозволу на юридичних осіб - замовників будівництва або підрядників.
Аналогічну правову позиція висловив Верховний Суд у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17, де зазначив таке.
«Проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.
Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою. Порядок надання дозволів установлюється Кабінетом Міністрів України.
Зазначена норма вимагає отримання дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць для фізичних осіб - виконавців відповідних робіт. Вона не покладає обов'язок отримання такого дозволу на юридичних осіб - замовників будівництва або підрядників.
Відповідно до частини 1 статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Відтак, позивача не може бути зобов'язано отримувати згаданий вище дозвіл.
Суд звертає увагу, що у частині 1 ст. 35 вищезгаданого Закону, а також у затвердженому постановою Кабінету Міністрів від 13.03.2002 №316 «Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України» не визначено поняття «інших земляних робіт».
Однак, враховуючи назву статті, а також предмет регулювання, Суд дійшов висновку, що загальний її контекст свідчить про необхідність отримання дозволу не на будь-які земляні роботи на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а на ті, які безпосередньо пов'язані з охороною культурної спадщини.
Натомість, відповідно до ст. 36 зазначеного Закону якщо під час проведення будь-яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов'язаний зупинити їх подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території.
Отже, обов'язок виконавця земляних робіт (зокрема підрядника на будівництві), незалежно від того де вони ведуться (на території пам'ятки чи ні), незважаючи на попередні дозволи, полягає у негайному зупиненні таких робіт у разі виявлення знахідки археологічного або історичного характеру».
Враховуючи наведене, суд вважає, що жоден із позивачів не є особою, яка повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об'єкті будівництва у контексті статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та норм Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №316.
Таким чином, суд приходить до висновку, що на момент винесення оскаржуваних присів у відповідача не було правових підстав для припинення проведення земляних та інших робіт на об'єкті будівництва, а тому приписи Міністерства культури та інформаційної політики України від 10 червня 2021 року №658/6.11.6 та від 10 червня 2021 року №656/6.11.6 є протиправними і підлягають скасуванню.
Однак, суд не погоджується із доводами позивача про порушення відповідачем процедури видачі оскаржуваних приписів та зазначає про таке.
Позивачі зазначають про порушення процедури видачі приписів, у зв'язку із тим, що Міністерство культури та інформаційної політики України, як орган державного нагляду (контролю), у порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не видало наказу на проведення перевірки позивачів, не видало посвідчення на проведення перевірки та не склало акт за результатами проведення перевірки; візуальне обстеження земельної ділянки, на яке посилається відповідач у приписах, не є актом у розумінні закону.
Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Стаття 1 цього Закону визначає, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його дія поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
З огляду на викладене, норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підлягають застосуванню до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього закону є повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.
У преамбулі Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини; предмет охорони об'єкта культурної спадщини - характерна властивість об'єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об'єкт визнається пам'яткою.
Враховуючи наведені положення законодавства, слідує, що під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону України «Про охорону культурної спадщини», зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об'єкта культурної спадщини.
Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №826/12524/18, від 16 березня 2020 року у справі №826/6522/15, від 03 квітня 2020 року у справі №640/21505/18.
Разом із цим, приймаючи оскаржувані приписи, відповідач фактично не здійснював заходів державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб'єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому суд не застосовує до спірних правовідносин норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача погодити ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» проектну документацію по об'єкту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, подану ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» листом від 24 березня 2020 року №240320, та видати дозвіл на проведення земляних робіт на цьому об'єкті.
Вище суд встановив, що ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» листом від 24 березня 2020 року №240320 звернулося до Міністерства культури України з проханням погодити проект «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надати дозвіл на проведення земляних робіт (вхідний за №424/20.1-20 від 26 березня 2020 року).
За результатами розгляду листа позивача 1 Міністерство культури, молоді та спорту України (правонаступником якого є відповідач) у листі від 01 квітня 2020 року №5091/6.11.1 повідомило, що з 01 січня 2019 року, з набуттям чинності новою редакцією пункту 8 Порядку визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №92, розроблення проектної документації на нове будівництво, реконструкцію чи капітальний ремонт в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, необхідно здійснювати з урахуванням вимог затвердженого в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану такого історичного населеного місця, розробленого та погодженого згідно з вимогами законодавства державних норм, в тому числі з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.
Міністерство культури, молоді та спорту України проінформувало позивача 1, що станом на момент підготовки цього листа історико-архітектурний опорний план міста Києва у встановленому порядку не затверджений, а тому наразі відсутні правові підстави для погодження поданої на розгляд проектної документації, а також надання відповідного дозволу на земляні роботи.
При вирішенні питання правомірності оскаржуваних приписів суд дійшов висновку, що за відсутності затверджених в установленому законом порядку меж та режимів використання історичного ареалу міста Києва, меж та режимів використання зон охорони у місті Києві, у позивачів не має обов'язку здійснити погодження проектної документації та отримання дозволу на земляні роботи на об'єкті будівництва.
Таким чином, оскільки станом на момент розгляду листа ТОВ «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» від 24 березня 2020 року №240320 межі та режими використання історичного ареалу міста Києва, межі та режими використання зон охорони у місті Києві не затверджені в установленому законом порядку, були відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі знаходиться у межах охоронної зони історичного ареалу міста Києва, то, відповідно, відсутні підстави для погодження проекту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надання дозволу на проведення земляних робіт.
Тому суд відмовляє у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача погодити ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» проектну документацію по об'єкту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва, подану ТОВ «РТ ДЕВЕЛОМЕНТ» листом від 24 березня 2020 року №240320, та видати дозвіл на проведення земляних робіт на цьому об'єкті.
Разом із тим, суд звертає увагу, що наказом Міністерства культури та інформаційної політики від 02 серпня 2021 року №599 «Про затвердження меж та режимів використання території історичних ареалів м. Києва» визнано такими, що втратили чинність абзац 5 пункту першого наказу Мінкультури від 21 жовтня 2011 року №912/0/16-11 та наказ Мінкультури від 29 жовтня 2014 року №911, та затверджено межі та режими використання території історичних ареалів міста Києва, визначені науково-проектною документацією «Збереження та охорона історико-культурної спадщини. Історико-архітектурний опорний план м. Києва» (том 8 Генерального плану м. Києва), розробленою КО «Інститут Генерального плану м. Києва» на замовлення Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації.
Тобто, Історико-архітектурний опорний план м. Києва затверджений лише 02 серпня 2021 року. Докази звернення позивача 1 до відповідача після затвердження Історико-архітектурного опорного плану м. Києва у справі відсутні, що фактично свідчить про відсутність порушеного права.
Разом із цим, позивач 1 має право звернутись повторно до відповідача із заявою про погодження проекту «Реконструкція нежитлової будівлі під житловий комплекс з вбудованими та прибудованими громадськими приміщеннями та паркінгом» за адресою: вул. Багговутівська, 16 (літ. А, Б) у Шевченківському районі міста Києва» та надання дозволу на проведення земляних робіт.
При цьому у цій частині позовних вимог суд вважає, що позивач звернувся до суду у межах строку, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
На думку суду, питання порушеного прав позивачів щодо отримання погодження та дозволу постало саме після винесення оскаржуваних приписів, оскільки саме в оскаржуваних приписах відповідач вказує на необхідність отримання відповідних погоджень та дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Тому, до моменту отримання оскаржуваних присів право позивачів в частині погодження проектної документації та видання дозволу на проведення земляних робіт вважалося не порушеним.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідач не довів правомірність оскаржуваних приписів з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» та Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» підлягає частковому задоволенню.
Частина третя статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Таким чином, на користь кожного із позивачів належить присудити сплачений ним судовий збір за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України пропорційно розміру задоволених позовних вимог.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ», Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» та Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 10 червня 2021 року №658/6.11.6, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» та Товариству з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ».
3. Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури та інформаційної політики України від 10 червня 2021 року №656/6.11.6, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ».
4. В іншій частині адміністративного позову відмовити.
5. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4 540,00 грн. (чотири тисячі п'ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України.
6. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4 540,00 грн. (чотири тисячі п'ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України.
7. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» понесені ним витрати по сплаті судового збору розмірі 4 540,00 грн. (чотири тисячі п'ятсот сорок гривень нуль копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України.
Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Товариство з обмеженою відповідальністю «РТ ДЕВЕЛОПМЕНТ» (14000, м. Чернігів, вул. Коцюбинського, буд. 49-А, кімн. 104; ідентифікаційний код 37485202);
Товариство з обмеженою відповідальністю «ФАРТПРОЕКТ» (01042, м. Київ, вул. Іоанна Павла ІІ, буд. 4/6, корпус В, кімн. 1304; ідентифікаційний код 42934960);
Товариство з обмеженою відповідальністю «АЛЬФАБУД КОМПЛЕКТ» (01042, м. Київ, вул. Болсуновська, 6, приміщення 1-21; ідентифікаційний код 40450646);
Міністерство культури та інформаційної політики України (01601, м. Київ, вул. Івана Франка, буд. 19; ідентифікаційний код 43220275).
Суддя В.А. Кузьменко