14 грудня 2021 року
м. Київ
справа №420/6442/19
адміністративне провадження №К/9901/15738/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/6442/19
за позовом ОСОБА_1
до Юридичної особи «Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області»,
за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання протиправною бездіяльність, визнання протиправним і скасування рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року (головуючий суддя Харченко Ю.В.)
і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року (головуючий суддя Яковлєва О.В., судді: Єщенко О.В., Танасогло Т.М.).
У лютому 2019 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Юридичної особи «Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області» (далі - «КДКА Одеської області»), за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , у якому, з урахуванням уточнень від 26 грудня 2019 року, просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невнесення до порядку денного протоколу засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 15 жовтня 2019 року питання про допуск/не допуск представників ЗМІ, а саме: газети «Дорожній контроль. Одеса», а також не прийняття з цього питання рішення про допуск/не допуск представників ЗМІ, а саме: газети «Дорожній контроль. Одеса»;
- визнати протиправним і скасувати рішення від 15 жовтня 2019 року у дисциплінарній справі №224/19 про проведення закритого засідання.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 15 жовтня 2019 року він був присутній на відкритті засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області за дисциплінарною справою №224/19, порушеною 17 вересня 2019 року стосовно адвоката ОСОБА_2 .
На виконання пункту 6.1.5 Регламенту до КДКА регіону подано заявку про акредитацію ЗМІ, а саме: газети «Дорожній контроль. Одеса», яка є підставою для прийняття рішення дисциплінарною палатою КДКА регіону щодо допуску/не допуску представників ЗМІ та акредитації ЗМІ. Факт допуску представників ЗМІ та інших громадян України у відкрите засідання палати КДКА Одеської області 15 жовтня 2019року у справі №224/19 відбувся і зафіксований технічними засобами, однак, головуючим дисциплінарної палати в засіданні після його відкриття не було оголошено рішення про акредитацію ЗМІ або відмову в акредитації, тобто питання про допуск/не допуск представників ЗМІ не вирішувалось, а відповідне рішення не приймалось й не вносилось секретарем до протоколу, що, на думку позивача, повною мірою порушує порядок проведення засідання палати за Регламентом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, затвердженим рішенням Ради адвокатів України №77 від 16 лютого 2013 року, а також порушує права ЗМІ, Конституцію України, Закон України «Про доступ до публічної інформації», Закон України «Про інформацію».
До того ж, на думку позивача, у КДКА Одеської області відсутні повноваження, оскільки відсутнє положення про регіональне КДКА і протокол установчих зборів про призначення членів КДКА згідно із вимогами Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Також, як стверджує позивач, юридична особа «Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Одеської області» утворена всупереч положення абзацу 2 частини сьомої розділу 10 Перехідних положень Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», та не набула статусу юридичної особи, а також повноважень, делегованих державою за частиною першою статті 50 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», отже, не уповноважена вирішувати будь-які питання в межах дисциплінарних проваджень.
Також, ОСОБА_1 зазначає, що 15 жовтня 2019 року прийнято і оголошено рішення дисциплінарної палати КДКА Одеської області про проведення закритого засідання у справі №224/19 в порядку пункту 7.1 Регламенту кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону, затвердженого рішенням Ради адвокатів України №77 від 16 лютого 2013 року, який не зареєстровано в Міністерстві юстиції України. До того ж, на думку позивача, у відповідача були відсутні повноваження для прийняття рішення про проведення закритого судового засідання, та його видачі окремим документом. Також, спірне рішення не містить підписів усього складу дисциплінарної палати КДКА Одеської області, не має реєстраційного номеру документа, та викладено не на бланку без використання печатки.
Не погоджуючись із вказаними бездіяльністю і рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з метою захисту свого порушеного права.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 9 жовтня 2019 року газета «Дорожній контроль. Одеса» звернулась до КДКА Одеської області із поданням про акредитацію №1093/0/7-19, у якому просила КДКА Одеської області провести акредитацію журналіста газети «Дорожній контроль. Одеса» ОСОБА_1
15 жовтня 2019 року відбулося засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області щодо розгляду дисциплінарної справи №224/19 стосовно адвоката ОСОБА_2 , на якому, зокрема, були присутні ОСОБА_3 і ОСОБА_1 .
На засіданні дисциплінарної палати КДКА Одеської області було розглянуто клопотання скаржниці ОСОБА_4 про розгляд дисциплінарної справи у закритому засіданні.
За наслідками розгляду зазначеного клопотання дисциплінарною палатою КДКА Одеської області 15 жовтня 2019 року прийнято рішення, пунктом першим якого ухвалено розгляд справи про дисциплінарну відповідальність адвоката ОСОБА_2 (провадження №224/19) проводити у закритому засіданні.
До того ж, відповідно до Витягу з протоколу №31 засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 15 жовтня 2019 року таке рішення було прийнято одноголосно: «За - 9 голосів; Проти - 0 голосів; Утримались - 0 голосів».
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що повноваження КДКА регіону як колегіального органу щодо прийняття рішення про проведення закритого засідання, є дискреційними повноваженнями такого органу. А тому, суд не може надавати оцінку доцільності такого рішення і фактично перебирати на себе повноваження відповідного суб'єкта.
Щодо бездіяльності відповідача в аспекті невнесення до порядку денного протоколу засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 15 жовтня 2019 року питання про допуск/не допуск представників ЗМІ, а саме: газети «Дорожній контроль. Одеса», а також не прийняття з цього питання рішення, суди зазначили, що оскільки в силу положень підпункту 6.1.5 пункту 6.1 розділу 6 Регламенту КДКА регіону при прийнятті КДКА (Палатою) рішення про проведення закритого засідання, представники засобів масової інформації на засідання КДКА (Палати) не допускаються, внесення до порядку денного протоколу засідання дисциплінарної палати КДКА Одеської області питання про допуск/не допуск представників ЗМІ, як і прийняття з цього питання рішення, не вимагається.
До того ж, суди відхилили доводи позивача про відсутність у КДКА Одеської області статусу юридичної особи і повноважень, оскільки питання створення та правових підстав діяльності КДКА Одеської області не є предметом спору в межах заявлених позовних вимог. А також, суди відхилили доводи позивача щодо того, що Регламент КДКА регіону, затверджений рішенням Ради адвокатів України №77 від 16 лютого 2013 року, всупереч вимог Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, не зареєстровано в Міністерстві юстиції України, з огляду на те, що КДКА Одеської області, як і Рада адвокатів України, не є органами виконавчої влади.
У червні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року, а справу направити на новий розгляд в порядку загального позовного провадження.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Верховний Суд ухвалою від 30 липня 2020 року відкрив касаційне провадження у справі.
У вересні 2020 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив відмовити у її задоволенні, а рішення суду першої інстанції і постанову апеляційного суду залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами першої та апеляційної інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
У серпні 2020 року до Верховного Суду надійшли відзиви третіх осіб, у яких вони підтримали доводи і вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 , просили судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає про застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного Верховним Судом у справах №816/2353/17 і №815/2818/18.
Перевіривши матеріали справи і доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов таких висновків.
За правилами пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною п'ятою статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Водночас Верховний Суд наголошує, що системний аналіз норм адміністративного процесуального законодавства свідчить, що під час вирішення справ суди враховують не будь-які висновки Верховного Суду, а ті, які висловлені Судом у подібних правовідносинах.
За висновками Великої Палати Верховного Суду, подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16, від 25 квітня 2018 року у справі №910/24257/16).
Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (постанови від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г, від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16, від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11, від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц, від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19).
На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження позивач посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме: застосування норм права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у постановах в справах №816/2353/17 і №815/2818/18.
Так, у справі №816/2353/17 предметом оскарження було прийняте 23 вересня 2017 року Радою адвокатів України рішення №203 «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури», до якого в подальшому вносилися зміни.
Цим рішенням установлено та затверджено плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а також скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на день подання заяви (скарги).
Позивачі у справі №816/2353/17 просили суд скасувати рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203.
Склад учасників справи №816/2353/17: позивачі - ОСОБА_5 і Генеральна прокуратура України, відповідач - Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, третя особа - Національне антикорупційне бюро України.
Верховний Суд постановою від 26 червня 2019 року в справі №816/2353/17 скасував судові рішення судів попередніх інстанцій, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
В межах цієї справи Верховний Суд дійшов висновку, що рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203 містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права (обов'язок осіб щодо внесення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката тощо), носить загальний характер (розраховано на необмежену кількість суб'єктів), та підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню.
З огляду на спеціальну процедуру повідомлення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта, передбачену статтею 254 КАС України, якою обумовлена необхідність повідомлення про факт оскарження нормативно-правового акту всіх заінтересованих осіб, Суд констатував порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а справу направив на новий розгляд.
У справі №815/2818/18 предметом оскарження було рішення дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 8 травня 2018 року про порушення дисциплінарної справи; рішення дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 25 червня 2018 року у дисциплінарній справі №42/18, яким адвокатів притягнуто до дисциплінарної відповідальності та застосовано до них дисциплінарне стягнення у виді позбавлення права на зайняття адвокатською діяльністю; рішення КДКА Одеської області від 3 липня 2018 року у дисциплінарній справі №42/18, яким припинено право адвокатів на зайняття адвокатською діяльністю.
Склад учасників справи №815/2818/18: позивач - ОСОБА_6 , третя особа із самостійними вимогами на предмет спору - ОСОБА_7 , відповідач - КДКА Одеської області в особі дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_8 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_9 .
Отже, позивачем і третьою особою, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, у справі №815/2818/18 були адвокати, до яких, за наслідками розгляду дисциплінарної справи, КДКА Одеської області були застосовані дисциплінарні стягнення у виді позбавлення права на зайняття адвокатською діяльністю, а також припинено право цих адвокатів на зайняття адвокатською діяльністю.
В межах розгляду справи №815/2818/18 Верховний Суд в постанові від 5 березня 2020 року дійшов наступних висновків: 1) суд першої інстанції не надав оцінки дотримання позивачами строку звернення до суд; 2) встановив недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів; 3) встановив відсутність з боку КДКА Одеської області порушень порядку прийняття оспорюваного рішення і відсутність порушень прав учасників дисциплінарного провадження, які визначені Законом України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність»; 4) констатував порушення судами норм процесуального права щодо порядку дослідження доказів.
До того ж, Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що повноваження КДКА Одеської області, які вона розуміє як дискреційні щодо встановлення та надання оцінки фактів наявності чи відсутності в діях адвокатів складу дисциплінарного проступку, не означає, що дисциплінарний орган не повинен дотримуватись механізму та порядку щодо збирання, перевірки та надання оцінки таким доказам у відповідності до норм чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства, тобто дотримуватися правової процедури здійснення наданих повноважень.
За наслідками розгляду справи №815/2818/18 Верховний Суд скасував постанову апеляційного суду в частині рішень дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 25 травня 2018 року і КДКА Одеської області від 3 липня 2018 року і залишив в цій частині в силі рішення суду першої інстанції. До того ж, скасував постанову апеляційного суду в частині щодо рішення дисциплінарної палати КДКА Одеської області від 8 травня 2018 року, а справу в цій частині направив на новий розгляд до окружного суду.
Отже, згідно фактичних обставин справ, на правові висновки у яких покликається ОСОБА_1 , убачається, що позивачами у справі №816/2353/17 було оскаржено рішення від 23 вересня 2017 року, прийняте Радою адвокатів України рішення №203 «Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури»; а позивачем і третьою особою, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, в справі №815/2818/18 було оскаржено рішення КДКА Одеської області про притягнення їх (адвокатів) до дисциплінарної відповідальності у виді позбавлення права на зайняття адвокатською діяльністю, а також рішення про припинення права цих адвокатів на зайняття адвокатською діяльністю.
У справах №816/2353/17 і №815/2818/18 Верховний Суд жодних правових висновків щодо питання акредитації журналістів, зокрема в аспекті включення цього питання до порядку денного засідання КДКА регіону, щодо обсягу повноважень, форми рішення і правових підстав такого рішення КДКА регіону про розгляд справи в закритому засіданні, а також щодо інших підстав позову у цій справі, не формував.
Як неодноразово зауважував Верховний Суд у своїй практиці, зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.
Отже, ця справа відрізняється від справ №816/2353/17 і №815/2818/18, на правові висновки у яких покликається позивач, субєктним складом правовідносин, змістом позовних вимог, правовими підставами і предметом позовів, правовим регулюванням спірних правовідносин, а також фактичними обставинами справи.
За таких обставин, Верховний Суд констатує, що у справі, яка переглядається, і у справі №815/2818/18 однаковим є лише субєкт, до якого предявлено позов, тобто відповідач - КДКА регіону. Жодної подібності цієї справи зі справою №816/2353/17 не встановлено взагалі.
Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених обставин у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Дослідивши зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності з урахуванням обставин кожної зазначеної справи, Верховний Суд дійшов висновку, про помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними.
З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що спірні правовідносини у справі №420/6442/19 та у справах №816/2353/17, №815/2818/18 не є подібними, а відтак правові висновки, викладені Верховним Судом у постановах у справах №816/2353/17, №815/2818/18, не є релевантними до спірних правовідносин в цій справі та, відповідно, не повинні були застосовуватися судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.
З урахуванням цього, Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
В силу вимог пункту 5 частини першої статті 339 КАС України вказані обставини є підставою для закриття касаційного провадження судом касаційної інстанції.
Відповідно до частини другої статті 339 КАС України про закриття касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу.
Керуючись статтями 339, 345, 355, 359 КАС України, Верховний Суд
Закрити касаційне провадження № К/9901/15738/20 у справі №420/6442/19 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
……………………………
……………………………
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду