13 грудня 2021 року № 320/6482/21
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку письмового провадження за правилами загального позовного провадження матеріали адміністративної справи за позовом заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства водних ресурсів України до Товариства з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» про анулювання дозволу на спеціальне водокористування.
Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернувся заступник керівника Київської обласної прокуратури (далі - прокурора) в інтересах держави в особі Державного агентства водних ресурсів України (далі - позивач) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» (далі - відповідач або ТОВ «АгроУкр»), в якому просить суд:
- анулювати дозвіл на спеціальне водокористування від 25.07.2017 №5/КВ/49д-17, виданий ТОВ «АгроУкр» Державним агентством водних ресурсів України.
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що у Державного агентства водних ресурсів станом на 25.07.2017 були відсутні повноваження на видачу дозволу на спеціальне водокористування ТОВ «АкроУкр», що свідчить про неправомірність виданого дозволу та незаконність його використання.
Поряд з цим, пунктом 3.21 Положення про Басейнове управління водних ресурсів річки Рось (яке діяло на час видання дозволу) передбачалася участь управління у розгляді питань та наданні пропозицій Держводагентству щодо надання висновків про можливість видачі дозволу на спеціальне водокористування. В той же час, відповідно до листа Регіонального офісу водних ресурсів річки Рось від 11.12.2020 №542/01 документи ТОВ «АгроУкр» щодо надання висновку про можливість видачі дозволу на спеціальне водокористування до управління не надходили.
Додатково в якості підстав правомірності анулювання дозволу послався на виявлені під час перевірки порушення відповідачем вимог природоохоронного законодавства, зафіксовані в акті перевірки № 5/КВ/49д-17 від 25.07.2017, за результатами якої був складений припис, пункт 3 якого вимагав скласти та подати звіти про використання води за 2017 - 2020 роки та не був виконаний відповідачем.
Крім того, прокурором наголошено, що дозвіл на спеціальне водокористування виданий ТОВ «АгроУкр» саме з метою зрошення 100 га овочевих культур в с. Стави Кагарлицького району Київської області. Разом з тим, всупереч вимог Закону України «Про меліорацію земель», у відповідача відсутня проектна документація на проведення меліорації земель та матеріали оцінки впливу на навколишнє природне середовище, що є порушенням вимог законодавства.
За позицією прокурора виявлені порушення вимог Водного кодексу України, Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №321, недотримання ТОВ «АгроУкр» умов дозволу на спеціальне водокористування від 25.07.2017 №5/КВ/49д-17, а також недотримання обов'язків водокористувача відповідно до частини 2 статті 55 Водного кодексу України є підставою для звернення Державного агентства водних ресурсів України із позовом до суду про анулювання дозволу на спеціальне водокористування.
Стверджує, що Державним агентством водних ресурсів України проігноровано обґрунтовані звернення Київської обласної прокуратури щодо порушення вимог водного законодавства, умов дозволу на спеціальне водокористування, допущених ТОВ «АгроУкр» та всупереч статті 55 Водного кодексу України не вжито передбачених законом заходів реагування, що зумовило звернення заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства водних ресурсів України з даним позовом до суду.
Відповідач надав відзив на позовну заяву, у якому заперечив проти задоволення позовних вимог та просив відмовити у їх задоволенні. В обґрунтування правової позиції відповідач зазначив, що Державне агентство водних ресурсів, яке відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 393 визначено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства, прийняло відповідну заяву ТОВ «АгроУкр» про надання дозволу на спеціальне водокористування з доданими до неї документами та в межах законодавчо встановлених строків видало дозвіл на спеціальне водокористування від 25.07.2017 №5/КВ/49д-17. Будь-яких тверджень про невідповідність наданих відповідачем документів, на підставі яких останньому видано оскаржуваний дозвіл, позовна заява не містить.
Крім того, відповідач зазначає, що твердження прокурора про порушення порядку видачі дозволу, а саме видача його центральним, а не територіальним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері водного господарства є безпідставними, оскільки згідно з пунктом 9 частини першої статті 16 Водного кодексу України Державне агентство водних ресурсів України наділене функцією видачі дозволів на спеціальне водокористування, а частиною 2 цієї статті закріплено повноваження Державного агентства водних ресурсів України здійснювати покладені на нього повноваження самостійно або через свої територіальні органи у разі їх утворення.
Щодо участі Басейнового управління річки Рось в процесі підготовки дозволу спеціального водокористування, відповідач звертає увагу суду на те, що прокурором не наведено жодної законодавчої встановленої та нормативно обґрунтованої вказівки на необхідність отримання висновку Басейнового управління річки Рось для отримання дозволу на спеціальне водокористування.
Відповідач також зазначає, що ним не використовуються у господарській діяльності меліоровані землі, а тому покликання прокурора на норми Закону України «Про меліорацію земель» не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
Висновок прокурора про ігнорування відповідачем вимог пункту 3 припису відповідач вважає хибним, оскільки припис не містить вимоги про надання звітів про використання води за 2017, 2018 та 2019 роки, а містить вимогу про складання звітів про водокористування за формою №2 ТП-водгосп (річна), затвердженою наказом Мінприроди №78 - до 15.03.2021, далі щорічно до 01 лютого, що виконується відповідачем.
Додатково відповідач зазначив, що прокурором вжито заходів, спрямованих на першочергове анулювання документа дозвільного характеру, не дотримуючись встановленого чинним законодавством порядку, а саме без встановлення в межах наступного заходу державного контролю, за результатами якого виявлено невиконання відповідачем попереднього припису та без надання Державною екологічною інспекцією припису щодо анулювання в установленому законом порядку дозволу на спеціальне водокористування, що є обов'язковою підставою для звернення до суду.
Прокуратура Київської області скористалась правом надати відповідь на відзив, підстави непогодження з яким в цілому тотожні з доводами, які викладені у позовній заяві.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 відкрито провадження в адміністративній справі №320/6482/21, постановлено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розпочато підготовку справи до судового розгляду та призначено підготовче судове засідання на 08.07.2021.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.07.2021 зобов'язано заступника керівника Київської обласної прокуратури протягом 3-х днів (з дня підготовчого судового засідання) надати інформацію про штрихкодові ідентифікатори рекомендованих поштових відправлень, в яких позивачу та відповідачу було направлено копію позову разом із додатками. Клопотання представника відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» від 08.07.2021 про продовження процесуального строку для подання відзиву на позовну заяву, - задоволено, продовжено відповідачу процесуальний строк, встановлений ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.06.2021, а саме строк для надання відповідачем відзиву на позовну заяву, на 20 календарних днів з дня отримання копії позовної заяви із усіма доданими до неї документами. Повторно витребувано докази у справі від позивача та відкладено підготовче судове засідання на 27.07.2021.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.07.2021 повторно витребувано докази у справі від позивача. Продовжено строк проведення підготовчого провадження у справі на 30 календарних днів та відкладено підготовче судове засідання на 02.09.2021.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.09.2021 закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 21.09.2021.
Присутній у судовому засіданні 21.09.2021 уповноважений представник прокурора підтримав позовні вимоги у повному обсязі, просив суд позов задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні 21.09.2021 проти позову заперечував, просив суд відмовити у задоволенні позову.
Позивач явку уповноваженого представника у судовому засіданні 21.09.2021 не забезпечив, про дату, час та місце розгляду справи був сповіщений належним чином, про причини неявки суд не повідомив.
Присутні у судовому засіданні 21.09.2021 уповноважені представники прокурора та відповідача заявили клопотання про здійснення подальшого розгляду справи у порядку письмового провадження.
Згідно з частиною третьою статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Відповідно до частини дев'ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Враховуючи заявлені уповноваженими представниками прокурора та відповідача клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження, приймаючи до уваги, що позивач у судове засідання не з'явився, проте неявка позивача не перешкоджає розгляду справи, судом вирішено здійснювати подальший розгляд справи у порядку письмового провадження.
Заслухавши пояснення учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Товариство з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» (ідентифікаційний код: 36826630, місцезнаходження: 09640, Київська обл., Рокитнянський р-н, село Бакумівка, вулиця Перемоги, будинок 49А) з 25.01.2010 зареєстровано як юридична особа, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (том 1 а.с.56).
Основний вид діяльності за КВЕД: Вирощування овочів і баштанних культур, коренеплодів і бульбоплодів (01.13).
25.07.2017 Державним агентством водних ресурсів України Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» видано дозвіл на спеціальне водокористування № 5/КВ/49д-17 терміном дії до 25.07.2023.
На підставі зазначеного вище дозволу Товариством з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» здійснюється забір води з метою зрошування овочевих культур, фактичне місце здійснення діяльності: ставок (площа 89,9 га), с. Стави Кагарлицького району Київської області, р. Гороховатка, притока р. Рось.
Дозволом на спеціальне водокористування від 25.07.2017 № 5/КВ/49д-17 визначено умови здійснення спеціального водокористування, а саме:
- передача води іншим водокористувачам та забір води більше встановленого ліміту заборонено;
- скид забруднених стічних вод у водні об'єкти та на рельєф місцевості заборонений;
- згідно з Порядком ведення державного обліку водокористування, затвердженим наказом Мінприроди від 16.03.2015 №78, щорічно, не пізніше ніж 1 лютого року, наступного за звітним періодом, надавати звіт про використання води за формою 2ТП-водгосп річна до Дніпровського басейнового управління водних ресурсів;
- дотримуватись вимог водного законодавства, зокрема, статті 44 Водного кодексу України щодо обов'язків водокористувачів;
- при заборі води для зрошення не допускати зниження рівня води у ставку більш ніж на 1,15 м від нормального підпірного рівня.
У період з 22.02.2021 по 26.02.2021 Державною екологічною інспекцією Столичного округу проведено позапланову перевірку з питань дотримання Товариством з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатом якої складено акт № 02-579 від 26.02.2021 (том 1 а.с. 68-89).
За результатами перевірки встановлено порушення Товариством з обмеженою відповідальністю «АгроУкр»:
- пункту 9 частини першої статті 44 Водного кодексу України - ТОВ «АгроУкр» у період з 02.01.2017 по 24.07.2017 здійснювало забір поверхневих вод зі ставка в с. Стави Кагарлицького району Київської області, р. Гороховатка, притока р. Рось без дозволу на спеціальне водокористування;
- пункту 6 частини першої статті 44 Водного кодексу України - водолазне обстеження рибозахисних пристроїв не проводиться;
- частини другої статті 25 Водного Кодексу України, абзацу другого пункту 1.3 розділу I Порядку, затвердженого наказом №78 - звіт про водокористування за формою №2 ТП - водгосп (річна), затвердженою наказом Мінприроди №78 не подано;
- пункту 6 частини третьої статті 110 Водного кодексу України - умови дозволу та правила спеціального водокористування не дотримується;
- статті 125, 126 Земельного кодексу України, частина друга статті 3 Закону України № 1952 - речові права на земельну ділянку під насосною станцією (кадастровий номер: 3222287201:01:354:0035) ТОВ «АгроУкр» не отримані;
- частини першої статті 11 Закону України №877 - інформація щодо повірки водолічильника, який встановлений на насосному обладнанні не представлена.
На підставі вказаних висновків, Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» внесено припис від 05.03.2021, яким зобов'язано усунути виявлені порушення у встановлений у ньому строк.
12.03.2021 Київська обласна прокуратура звернулась з листом до Державної екологічної інспекції стосовно результатів здійснення заходів державного нагляду (контролю) Товариства з обмеженою відповідальністю «АгроУкр».
Листом від 19.03.2021 №3/1/07-33/924 Державна екологічна інспекція повідомила Київську обласну прокуратуру про результати проведеного заходу державного нагляду (контролю) (том 1 а.с.158-159).
25.03.2021 Київська обласна прокуратура, у зв'язку з виявленими порушеннями, направила до Державного агентства водних ресурсів в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» лист вих. №15/3-360вих21 з пропозицію вжити заходів реагування у вигляді звернення до суду з позовом про анулювання дозволу на спеціальне водокористування ТОВ «АгроУкр» (том 1 а.с.110-112).
Листом від 30.03.2021 № 1713/9/11-21 Державне агентство водних ресурсів України повідомило Київську обласну прокуратуру про те, що звернеться до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді анулювання дозволу на спеціальне водокористування у разі звернення до Агентства Державної екологічної інспекції із завіреними у встановленому порядку копіями: - акта, складеного за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання водокористувачем вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; - припису, виданого водокористувачу, про усунення порушень умов спеціального водокористування та охорони вод із наданням достатнього часу для усунення виявлених порушень; - акта, складеного за результатами проведення наступного заходу державного нагляду (контролю), за результатами якого виявлено невиконання водокористувачем попереднього припису (том 1 а.с.113-115).
09.04.2021 Київська обласна прокуратура направила до Державного агентства водних ресурсів України копії матеріалів перевірки ТОВ «АгроУкр» для вжиття заходів реагування та вирішення питання щодо звернення до суду з позовною заявою про анулювання дозволу на спеціальне водокористування від 25.07.2017 № 5/КВ/49д-17, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» (том 1 а.с.116-119).
Листом від 27.04.2021 № 2420/5/11-21 Державне агентство водних ресурсів України повідомило про те, що після внесення Державною екологічною інспекцією України до Державного агентства водних ресурсів України припису про анулювання ТОВ «АгроУкр» дозволу на спеціальне водокористування від 25.07.2017 № 5/КВ/49д-17 та надання доказів порушення суб'єктом господарюванням умов здійснення спеціального водокористування, Державне агентство водних ресурсів України у встановленому порядку звернеться до суду з позовом про анулювання зазначеного дозволу (том 1 а.с.120-121).
На думку заступника керівника Київської обласної прокуратури, Державне агентство водних ресурсів, як орган, який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, повинно вживати заходів щодо самостійного виявлення порушень у підпорядкованій сфері, а не очікувати надходження інформації від інших органів державного контролю, що свідчить про його бездіяльність. Крім того, можливість подання позову зумовлена порушенням порядку видачі ТОВ «АгроУкр» дозволу, що не потребує проведення жодних перевірок та є самостійною підставою для звернення до суду.
Вказані обставини стали підставою звернення заступника керівника Київської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства водних ресурсів України із позовом до суду про анулювання дозволу на спеціальне водокористування.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Водного кодексу України водокористування - використання вод (водних об'єктів) для задоволення потреб населення, промисловості, сільського господарства, транспорту та інших галузей господарства, включаючи право на забір води, скидання стічних вод та інші види використання вод (водних об'єктів).
Пунктом 9 частини 1 статті 44 Водного кодексу України передбачено, що водокористувачі зобов'язані здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу.
Статтею 49 Водного кодексу України, визначено, що спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.
Дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.
Видача (переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється безоплатно.
Подання юридичною або фізичною особою, фізичною особою - підприємцем заяви про одержання (переоформлення, одержання дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування та відповідних документів, а також видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) їй цього дозволу здійснюються в паперовій або електронній формі.
Для одержання дозволу на спеціальне водокористування юридична або фізична особа, фізична особа - підприємець звертається до органів, зазначених у частині другій цієї статті, із заявою, до якої додаються:
обґрунтування потреби у воді з помісячним нормативним розрахунком водокористування і водовідведення;
опис та схема місць забору води та скиду зворотних вод;
нормативи гранично допустимого скидання (гдс) забруднюючих речовин у водні об'єкти із зворотними водами (з розрахунком на кожний випуск (скид) окремо);
затверджені індивідуальні технологічні нормативи використання питної води (для підприємств та організацій житлово-комунального господарства, суб'єктів господарювання, які надають послуги з централізованого водопостачання та/або водовідведення, житлово-експлуатаційних підприємств та організацій);
копія правовстановлюючих документів на водні об'єкти (для орендарів водних об'єктів).
Зазначений перелік документів є вичерпним.
Видача або надання відмови у видачі дозволу на спеціальне водокористування здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження заяви та документів, необхідних для видачі дозволу.
Дозвіл на спеціальне водокористування анулюється з підстав, визначених статтею 55 цього Кодексу.
У дозволі на спеціальне водокористування встановлюються ліміт забору води, ліміт використання води та ліміт скидання забруднюючих речовин. У разі настання маловоддя ці ліміти можуть бути зменшені органом, що видав дозвіл, без коригування дозволу на спеціальне водокористування.
Порядком видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №321 від 13.03.2002 (із змінами та доповненнями, далі - Порядок), визначено процедуру видачі юридичним і фізичним особам (далі - водокористувачі) дозволів на спеціальне водокористування (забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання у водні об'єкти забруднюючих речовин, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів).
Пунктом 3 указаного Порядку передбачено, що видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За приписами абзацу 5 частини 1 статті 4 Закону № 2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру.
Згідно з пунктом 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав: звернення суб'єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом; наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.
Цими положеннями визначені підстави, за наявності яких контролюючий орган має можливість самостійно прийняти рішення щодо анулювання документу дозвільного характеру.
Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Положеннями цією статті визначені підстави за наявності яких у контролюючого органу, який видав документ дозвільного характеру, виникає право звернення до суду для застосування заходу реагування у вигляді анулювання дозволу.
Відтак положеннями статті 4-1 Закону № 2806-IV розмежовані моделі поведінки контролюючого органу (описані вище) у разі виникнення правових підстав для анулювання документів дозвільного характеру.
Подібний правовий висновок було висловлено у постанові Верховного Суду від 30.07.2020 у справі № 120/2136/19-а.
Водний кодекс України встановлює вичерпний перелік підстав для припинення права спеціального водокористування дозвільним органом.
Так, статтею 55 Водного кодексу України визначено, що право юридичних та фізичних осіб на спеціальне водокористування припиняється у разі: 1) звернення водокористувача із заявою про анулювання дозволу на спеціальне водокористування; 2) визнання водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, наукову, культурну чи лікувальну цінність; 3) припинення юридичної особи (злиття, приєднання, поділ, перетворення, ліквідація) або припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, смерті фізичної особи, яка одержала дозвіл.
Відповідно до статті 55 Водного кодексу України орган, що видав дозвіл на спеціальне водокористування, звертається до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання дозволу з підстав: 1) встановлення факту подання в заяві та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) передачі водогосподарських споруд іншим водокористувачам; 3) виникнення необхідності першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення; 4) систематичної, протягом двох і більше податкових (звітних) періодів, несплати збору за спеціальне водокористування в установлені законом строки; 5) порушення умов спеціального водокористування та охорони вод, стосовно яких центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, раніше було видано припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Аналіз наведених правових норм дозволяє стверджувати, що порушення умов спеціального водокористування та охорони вод, стосовно яких центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, раніше було видано припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення, є визначальною правовою підставою, передбаченою п. 2 ч. 7 ст. 4-1 Закону № 2806-IV та п. 5 ст. 55 Водного кодексу України, для анулювання дозволу саме шляхом реалізації дозвільним органом його повноваження на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом.
Статтею 19 Водного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, іншими державними органами відповідно до законодавства України.
Отже, відповідно до наведеної вище норми, уповноваженими органами, які здійснюють державний контроль за контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів є, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 275 від 19.04.2017 є Державна екологічна інспекція України.
До основних завдань Держекоінспекції пункт 3 Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, відносить, зокрема, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, щодо охорони, раціонального використання та відтворення вод і відтворення водних ресурсів.
Пунктом 4 Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, встановлено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, зокрема щодо наявності та додержання умов дозволів, установлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, лімітів забору і використання води та скидання забруднюючих речовин, проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов'язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування); надає центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування приписи щодо зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів.
Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
В свою чергу, відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V, в редакції чинній на час проведення перевірки та звернення із позовом до суду, (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Згідно з частиною 1 статті 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Частиною 6 статті 7 Закону №877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина 7 статті 7 Закону №877-V).
Відповідно до частини 8 статті 7 Закону №877-V припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Системний аналіз вказаних законодавчих положень дає підстави для висновку, що зверненню до суду органу, що видав дозвіл на спеціальне водокористування з адміністративним позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання дозволу на спеціальне водокористування повинно передувати складання органом державного нагляду (контролю) припису про усунення виявленого правопорушення, надання суб'єкту господарювання достатнього часу для його виконання та встановлення факту не усунення суб'єктом господарювання порушень вимог законодавства, щодо яких видано припис. Не виконання вимог припису встановлюється шляхом проведення позапланового заходу із здійснення державного нагляду (контролю).
Зі змісту позовної заяви вбачається, що позовні вимоги обґрунтовані невиконанням Товариством з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» припису від 05.03.2021.
Так, як було установлено судом вище, за наслідками акта № 02-579 від 26.02.2021 Державна екологічна інспекція Столичного округу 05.03.2021 винесла припис, яким встановила порядок та строки усунення порушень вимог природоохоронного законодавства у кількості шести пунктів, зокрема ТОВ «АгроУкр» зобов'язано:
- надати довідку за підписом керівника, та завірену печаткою (за наявності) щодо кількості забраних поверхневих вод - до 25.03.2021;
- утримувати рибозахисні пристрої в належному стані, а саме: проводити водолазне обстеження - до 05.05.2021, далі щорічно;
- складати та подавати звіти про водокористування за формою №2 ТП-водгосп (річна), затвердженою наказом Мінприроди №78 - до 15.03.2021, далі щорічно до 01 лютого;
- дотримуватись умов дозволу на спеціальне водокористування - постійно;
- отримати речові права на земельну ділянку під насосною станцією (кадастровий номер 3222287201:01:354:0035) - до 05.06.2021;
- надати інформацію щодо повірки водо лічильника, який встановлений на насосному обладнанні - до 25.03.2021.
З матеріалів справи встановлено, та не заперечується відповідачем, що 03.03.2021, тобто у строк, передбачений у приписі, Товариство з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» направило до Державної екологічної інспекції Столичного округу лист, у якому повідомило про усунення виявлених в ході заходу контролю порушень (том 1 а.с.93-109).
В свою чергу, Державною екологічною інспекцією Столичного округу проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) ТОВ «АгроУкр» щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у тому числі виконання вимог припису від 05.03.2021, за результатами якого складено акт №02-996 від 12.08.2021, у якому встановлено виконання ТОВ «АгроУкр» вимог припису.
Жодних інших порушень щодо дотримання умов дозволу на спеціальне водокористування не зазначено (том 2 а.с.78-88).
03.12.2021 на адресу суду від Прокуратури Київської області надійшли письмові пояснення, у яких прокурор висловив незгоду з висновками акта Державної екологічної інспекції Столичного округу №02-996 від 12.08.2021 в частині виконання відповідачем пунктів припису від 05.03.2021, вважає їх помилковими та такими, що не можуть бути враховані судом як належний доказ виконання вимог вказаного припису.
Між тим, суд зазначає, що висновок про виконання Товариством вимог припису може бути складений лише Державною екологічною інспекцією України в особі її територіальних органів за результатами відповідного заходу державного нагляду (контрою).
Здійснення судом оцінки виправлених відповідачем порушень на предмет відповідності вимогам припису та законодавства виходить за межі даного спору та стосується повноважень Державної екологічної інспекції України в особі її територіальних органів, які вона може реалізувати в ході здійснення заходу контролю.
З врахуванням вказаних обставин, оскільки прокурором не надано доказів на підтвердження того, що Товариством з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» не проведені роботи на виконання вимог припису від 05.03.2021 чи проведення таких робіт є недостатнім для усунення виявлених порушень, так як з матеріалів справи не встановлено, що на час звернення із позовом до суду проведено позапланову перевірку з підстав виконання суб'єктом господарювання зазначеного припису та за результатами проведення такої встановлено факт його невиконання, суд приходить до переконання, що звернення заступника керівника Київської обласної прокуратури до суду із позовом про анулювання дозволу на спеціальне водокористування від 25.07.2017 №5/КВ/49д-17 є передчасним та вказує на недотримання прокурором відповідної законодавчо регламентованої процедури при зверненні до суду з даними позовними вимогами.
Щодо інших підстав для анулювання документу дозвільного характеру, то суд також не вбачає можливості їх застосування в межах спірних правовідносин.
Як вказує прокурор, підставою, що слугувала зверненню до суду, є порушення порядку видачі дозволу на спеціальне водокористування, а саме видача його центральним, а не територіальним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства, з приводу чого суд зазначає наступне.
Як було встановлено судом вище, Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» видано дозвіл на спеціальне водокористування від 25.07.2017 № 5/КВ/49д-17 саме Державним агентством водних ресурсів України.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 393 (в редакції, чинній станом на 25.07.2017), Державне агентство водних ресурсів України (Держводагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.
Відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №393 Держводагентство відповідно до покладених на нього завдань надає висновки дозвільним органам щодо можливості видачі дозволу на спеціальне водокористування.
При цьому, згідно з Положенням про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 393, у Державного агентства водних ресурсів України відсутнє право на видачу дозволу на спеціальне водокористування.
За положеннями статті 49 Водного кодексу України (в редакції, чинній станом на 25.07.2017) дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.
Наведені положення узгоджуються з приписами Порядку видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №321 від 13.03.2002 (у редакції, чинній станом на 25.07.2017), згідно з якими дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами Держводагентства, а у разі використання води водних об'єктів у зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, - Держводагентством (далі - дозвільні органи).
В свою чергу, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №662-р «Про утворення територіальних органів Державного агентства водних ресурсів України» утворено територіальні органи Держводагентства як структурні підрозділи апарату Агентства. Даним розпорядженням передбачено, що територіальним органом Державного агентства водних ресурсів, який поширює своє діяльність на Київську область є сектор у Київській області та м. Києві.
З огляду на положення вказаних норм права, суд приходить до висновку, що станом на 25.07.2017, тобто дату видачі ТОВ «АгроУкр» дозволу на спеціальне водокористування, повноваженнями щодо вирішення питання про видачу дозволу на спеціальне водокористування був наділений сектор у Київській області та м. Києві Державного агентства водних ресурсів України.
Зазначений висновок свідчить на користь того, що дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» на спеціальне водокористування від 25.07.2017 № 5/КВ/49д-17 видано Державним агентством водних ресурсів України за відсутності на те повноважень, встановлених законом.
Втім, у поясненнях Державного агентства водних ресурсів України, що надійшли на виконання вимог ухвали суду від 27.07.2021 щодо повноважень на видачу даного дозволу, Держводагентство зазначило, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 №211-р «Про погодження реорганізації та ліквідації деяких територіальних органів Державного агентства водних ресурсів України» було ліквідовано сектор у Київській області та м. Києва, відтак, з огляду на те, що станом на 19.06.2020 у м. Києві та Київській області відсутній територіальний орган з видачі дозволів на спеціальне водокористування, дозволи на спеціальне водокористування видаються: у м. Києві, Київській області та зоні відчуження та зоні безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, - Держводагентством, а в інших областях - територіальними органами Держводагентства.
Заперечуючи щодо факту ліквідації указаного територіального органу Державного агентства водних ресурсів України прокурор під час розгляду справи не навів переконливих доводів, що ґрунтуються на об'єктивній інформації та не надав доказів, що беззаперечно спростовують факт ліквідації сектору у Київській області та м. Києві Державного агентства водних ресурсів України, а тому такі не приймаються судом.
В той же час, суд звертає увагу прокурора на те, що намагання виправити допущену в минулому органом влади помилку не може мати наслідком непропорційне втручання в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.
Тобто, якщо державний орган надав дозвіл на спеціальне водокористування внаслідок помилки, зловживання посадових осіб суб'єкта владних повноважень, то це ніяк не повинно впливати на особу, щодо якої було допущено помилку.
Частиною другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, який у рішенні від 20.01.2012 «Рисовський проти України» зазначив, що ризик будь-якої помилки державного органу, повинен покладатись на саму державу та її органи.
Так, розглядаючи цю справу, Європейський суд зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Це є «гарантією стабільності суспільних відносин», яка породжує у громадян впевненість у тому, що їх існуюче правове становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, тому саме на державний орган покладається обов'язок виправити свої помилки.
Аналогічна позиція викладена, зокрема в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, відповідно до якої, рішення суб'єкта владних повноважень повинні бути гарантією стабільності суспільних відносин, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Таким чином, принцип належного урядування передбачає, що допущені державними органами помилки не можуть виправлятися за рахунок інших осіб та тягнути для них негативні наслідки, а тому навіть у разі видачі відповідачу дозволу на спеціальне водокористування, здійснене Державним агентством водних ресурсів України через помилку або зловживання посадових осіб суб'єкта владних повноважень, перекладати тягар вкрай негативних наслідків такої помилки або зловживання на особу (відповідача у справі) є неприпустимим.
З огляду на наведене, мотиви прокурора щодо анулювання відповідачу дозволу на спеціальне водокористування з підстав його видачі неуповноваженим органом, суд вважає безпідставними.
Не заслуговує також на увагу посилання прокурора на видачу вищезазначеного дозволу на спеціальне водокористування без отримання висновку Басейнового управління водних ресурсів річки Рось, виходячи з наступного.
Згідно з пунктом 3.21 Положення про Басейнове управління водних ресурсів річки Рось (в редакцій, чинній станом на 25.07.2017) останнє бере участь у розгляді питань та наданні пропозицій Держводагентству щодо надання висновків щодо можливості видачі дозволу на спеціальне водокористування (том 1 а.с.42).
Тобто, Басейнове управління водних ресурсів річки Рось не вправі надавати відповідні висновки щодо можливості видачі дозволу на спеціальне водокористування, а лише уповноважене брати участь у розгляді питань та наданні Держводагентству відповідних пропозицій щодо можливості їх надання.
В свою чергу, як було зазначено судом вище, органом, уповноваженим на надання висновків дозвільним органам щодо можливості видачі дозволу на спеціальне водокористування, згідно з пунктом 4 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №393, є Державне агентство водних ресурсів України, яке в даному випадку і видало відповідачу відповідний дозвіл на спеціальне водокористування.
При цьому, суд зауважує, що статтею 49 Водного кодексу України передбачено вичерпний перелік документів, які додаються до заяви водокористувача про видачу дозволу на спеціальне водокористування.
Доказів подання відповідачем неповного пакета документів, необхідних для одержання дозволу, згідно з визначеним цією статтею переліком або зазначення у них недостовірних відомостей чи виявлення у них невідповідностей вимогам законів, прокурором під час розгляду справи не надано та судом не встановлено.
Покликання прокурора на порушення відповідачем вимог Закону України «Про меліорацію земель» суд вважає безпідставними, оскільки останні не були встановлені центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів в межах заходу контролю, не стосуються виконання відповідачем умов дозволу на спеціальне водокористування, а тому не можуть розглядатися у якості підстави для анулювання дозволу в розумінні статті 55 Водного кодексу України.
Встановлені обставини свідчать про відсутність у суду підстав для анулювання Товариству з обмеженою відповідальністю «АгроУкр» дозволу на спеціальне водокористування, оскільки у ході розгляду справи не було встановлено наявності жодної із обумовлених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Водним кодексом України обставин, що передбачають можливість анулювання такого дозволу в судовому порядку.
До того ж, оскільки анулювання дозволу на спеціальне водокористування є найсуворішим заходом впливу на порушника природоохоронного законодавства, необхідність вжиття такого заходу слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. При цьому, підстави для застосування заходів реагування мають бути підтверджені та існувати на день винесення судового рішення, тоді як передчасне задоволення позовних вимог та анулювання дозволу на спеціальне водокористування від 25.07.2017 №5/КВ/49д-17 матиме наслідком порушення балансу між несприятливими наслідками для Товариства та тими цілями, на які спрямоване вжиття такого заходу.
Згідно з частиною 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Під час розгляду справи відповідач надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, які спростовують твердження прокурора.
Оцінивши докази у їх сукупності, враховуючи встановлені судом обставини, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог та про недоведеність належними та допустимими доказами тверджень, викладених у позовній заяві, а тому у задоволенні позову необхідно відмовити.
Відповідно до частини п'ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Беручи до уваги, що судом у задоволенні позову відмовлено, а відповідачем не заявлено про понесені судові витрати, відсутні підстави для стягнення судових витрат.
Керуючись статтями 243-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Повний текст рішення суду складено 13.12.2021 р.
Суддя Кушнова А.О.