Справа № 620/6490/21 Суддя (судді) суду 1-ї інстанції:
Бородавкіна С.В.
Іменем України
08 грудня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Сорочка Є.О.,
суддів Федотова І.В.,
Коротких А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 до Ічнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду із позовом до Ічнянської міської ради Чернігівської області, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення за заявою (клопотанням) ОСОБА_2 від 17.02.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області;
- зобов'язати відповідача на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач в інтересах неповнолітньої доньки подала до відповідача заяву про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з необхідним пакетом документом, однак Ічнянська міськрада ухиляється від виконання імперативного обов'язку, визначеного статтею 118 Земельного кодексу України, щодо прийняття відповідного рішення.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Ічнянської міської ради Чернігівської області щодо не прийняття рішення за заявою позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області. Зобов'язано Ічнянську міську раду Чернігівської області на найближчій сесії розглянути питання про затвердження наданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, та прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного з'ясування усіх фактичних обставин у справі. Апелянт вказує, що не прийняття органом місцевого самоврядування рішення про затвердження проекту землеустрою ставить позивача у правову невизначеність, що є недопустимим у відповідності до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, перешкоджає особі зареєструвати право власності на земельну ділянку та здійснювати правомочності власника. Апелянт зазначає, що ефективним способом захисту є саме зобов'язання відповідача на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції встановлено і підтверджується матеріалами справи, що рішенням Ічнянської міськради від 31.08.2020 №5276-VII ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель комунальної власності, орієнтовною площею 2,0000 га, для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області (а.с. 9).
Враховуючи наведене, ФОП ОСОБА_3 розроблено відповідний проект, поданий позивачем, як представником неповнолітньої ОСОБА_2 , до Ічнянської міськради відповідно до заяви 17.02.2021 від 17.02.2021 (а.с. 10-14).
У зв'язку із тим, що протягом терміну, визначеного статтею 118 Земельного кодексу України, відповідач не прийняв жодного із рішень щодо поданої заяви, позивач звернулась до Ічнянської міськради із відповідними запитами (а.с. 15, 18).
Листами від 13.04.2021 №03-07/1551 та від 07.06.2021 №2242/03-07 відповідач повідомив, що заява позивача та матеріали були включені до порядку денного засідання восьмої та дев'ятої сесії, які відбулись 09.04.2021 та 18.05.2021, однак рішення по даному питанню прийнято не було, так як не набрало необхідної кількості голосів (а.с. 16-17, 19-20).
Вважаючи вказану бездіяльність Ічнянської міськради протиправною, позивач в інтересах неповнолітньої доньки звернулась до суду з відповідним адміністративним позовом.
Суд першої інстанції задовольняючи частково позовні вимоги виходив з того, що відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про затвердження або про відмову у затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність після спливу встановленого законом строку розгляду відповідного проекту свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, що свідчить про протиправну бездіяльність. Стосовно позовних вимог про зобов'язання відповідача на найближчій сесії затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність зазначив, що повноваження відповідача щодо затвердження проєктів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.
Так, позивачем не оскаржується рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не прийняття рішення за заявою (клопотанням) ОСОБА_2 від 17.02.2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, відтак колегія суддів вважає за необхідне здійснювати перевірку законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 .
Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
У даній справі відповідач зобов'язаний судом першої інстанції до вчинення конкретних дій, а саме: на найближчій сесії розглянути питання про затвердження наданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого господарства, площею 2,0 га, за межами села Крупичполе Ічнянського району Чернігівської області, та прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні
Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач при цьому наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву та прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Дійсно, у випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов'язання ухвалити рішення.
Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов'язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
Зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом буде встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.
В той же час, в межах даної справи судом першої інстанції було встановлено, що рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, не набрало необхідної кількості голосів, проект рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності, розташованої за межами села Крупичполе на території Ічнянської міської ради Ічнянського району Чернігівської області, на розгляд сесії селищної ради не виносився, тобто відповідач всупереч вимогам Земельного кодексу України не розглянув по суті питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність та не прийняв з цього приводу жодного рішення.
Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок: «…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання такого дозволу. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл на розробку земельної ділянки або відмовити у наданні такого дозволу, якщо для цього є законні підстави.
Втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18.
За таких обставин, враховуючи, що відповідачем не було прийнято належним чином оформленого рішення ані про затвердження, ані про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність після спливу встановленого законом строку розгляду відповідного проекту, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції повно та ефективно захищено права позивача на належний розгляд поданої заяви, та правомірно відмовлено в іншій частині позовних вимог.
Доводи апелянта про невиконання відповідачем рішення суду першої інстанції не є підставою для скасування останнього, при цьому, позивач не позбавлений права звернутись в подальшому до суду першої інстанції із заявою в порядку ст. 382, 383 Кодексу адміністративного судочинства України щодо встановлення судового контролю та/або визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Решта доводів учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя Є.О. Сорочко
Суддя І.В. Федотов
Суддя А.Ю. Коротких