06 грудня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/685/21 пров. № А/857/15428/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Кухтея Р.В.,
Шевчук С.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «РІК ТРЕЙД» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Дору Ю.Ю.), ухвалене у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження в м.Ужгород 07 квітня 2021 року у справі №260/685/21 за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про застосування заходів реагування,
26.02.2021 Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області звернулося в суд з позовом до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , просило: зобов'язати ФОП ОСОБА_1 застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло» розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Суд першої інстанції вказав, що під час проведення позапланової перевірки позивачем встановлено та зафіксовано в акті порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей та в подальшому можуть призвести до тяжких наслідків у сфері цивільного захисту та пожежної безпеки. Суд першої інстанції зазначив, що життя та здоров'я людини має бути найвищою цінністю у суспільстві. Суд першої інстанції вказав, що існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування. Суд першої інстанції дійшов висновку, що за відсутності в матеріалах справи доказів, які свідчать про те, що відповідачем усунуті всі порушення вимог законодавства, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, зафіксовані у акті перевірки, суд приходить до висновку, що наявні підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло» розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «РІК ТРЕЙД» подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що при перевірці вимог пожежної безпеки позивачем використовувались нормативи та правила, які не можуть застосовуватись до індивідуальних житлових будинків, яким є об'єкт нерухомого майна, що перевірявся. Скаржник вказує, що зупинення використання за призначенням індивідуального житлового будинку не передбачено. Скаржник зазначає, що настання реальної загрози життю та здоров'ю людей слід пов'язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) і з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища. Скаржник вказує, що суд першої інстанції, приймаючи оскаржене рішення, не врахував, що визначений спосіб не тільки перешкоджатиме усуненню порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а й, фактично, унеможливить виконати вимоги органу контролю. Вказує, що відповідач на час розгляду справи та на момент винесення рішення суду не був ані власником, ані користувачем приміщення, яке перевірялось, на будь-якій правовій підставі, а тому відсутня можливість щодо виконання вимог по усуненню порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки. Вважає, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права.
Враховуючи, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), в силу приписів статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає часткового.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що на підставі наказу Управління ДСНС України у Закарпатській області від 29.01.2021 № НС- 49/52 у період з 1 по 3 лютого 2021 року працівниками Управління ДСНС України у Закарпатській області здійснено позапланову перевірку територій, приміщень, будівель та споруд пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло» з метою додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту.
За наслідками позапланової перевірки пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло», за адресою: АДРЕСА_2 , складений акт перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки від 03.02.2021 за № 9, яким встановлені порушення вимог Кодексу цивільного захисту України, Інструкції з тривалого зберігання засобів радіаційного та хімічного захисту, затвердженої наказом МНС № 330 16 грудня 2002 року, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом МВС України від 30.12.2014 №1417, Правил техногенної безпеки, затверджених Наказом МВС №879 05.11.2018, Державних будівельних норм України «Системи протипожежного захисту», затверджених Наказом Мінрегіону України від 13.11.2014 №312, загалом 20 пунктів.
Зауваження або заперечення до проведеного планового заходу зі сторони керівника суб'єкта господарювання не надходили.
Наявність порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V, в редакції чинній на час проведення перевірки, (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Статтею 47 Кодексу цивільного захисту України, в редакції чинній на час проведення перевірки, встановлено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Відповідно до статті 64 Кодексу цивільного захисту України Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
Згідно з Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідно до статті 66 Кодексу цивільного захисту України Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Згідно з положеннями статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Дотримання позивачем вимог законодавства під час призначення та проведення позапланової перевірки відповідача сторонами під сумнів не ставиться.
За приписами пункту 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417 затверджено Правила пожежної безпеки в Україні, які є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.
Вказані Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.
Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Правил діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів.
Частиною 6 статті 7 Закону № 877-V встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина 7 статті 7 Закону № 877-V).
Пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами.
Відповідно до частини 5 статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Таким чином, застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
Застосування таких заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров'ю людей на період до повного усунення порушень вимог законодавства.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що захід реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, а тому необхідність вжиття таких заходів слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи. При цьому, підстави для застосування заходів реагування мають бути підтверджені та існувати на день винесення судового рішення.
Не заперечуючи наявність встановлених перевіркою порушень, скаржник вказує, що захід реагування у вигляді повного зупинення роботи є крайнім заходом, необхідність таких заходів слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.
Щодо таких аргументів скаржника, то суд апеляційної інстанції зауважує, що доказів, які б підтверджували усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не надано, тоді як виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей, призводять до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю людей, ймовірне виникнення загрози життю та/або здоров'ю людей при експлуатації (використанні) пансіонату по догляду за людьми похилого віку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , є реальним.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність передбачених законом підстав для застосування до відповідача заходів реагування у виді зупинення роботи пансіонату по догляду за людьми похилого віку « ІНФОРМАЦІЯ_1 » розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю людей похилого віку, які там перебувають, що вочевидь вказує на необхідність дотримання всіх правил безпеки при експлуатації такого приміщення, людей, оскільки відповідно до Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
При цьому, віднесення зазначеного об'єкту до житлової нерухомості не спростовує факт використання такого для надання послуг з розміщення людей похилого віку та здійснення відповідачем діяльності із догляду за хворими із забезпеченням проживання, надання соціальної допомоги без забезпечення проживання для осіб похилого віку та інвалідів, що відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань належить до видів діяльності відповідача.
Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Також, суд апеляційної інстанції звертає увагу сторін на те, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Застосування такого заходу реагування не є юридичною відповідальністю, а необхідним оперативним та превентивним заходом, мета якого усунути існування загрози життю та здоров'ю людей.
При цьому, відповідач не позбавлений права відновити використання відповідних приміщень після повідомлення позивача, як органу державного нагляду (контролю), який ініціював зупинення, про усунення ним усіх встановлених порушень.
Крім того, відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених органом перевірки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до суду з заявою про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду адміністративної справи.
Аналогічна позиція викладена в постановах Верховного Суду від 05 грудня 2019 року у справі № № 805/1493/17-а, від 10 вересня 2020 року у справі № 620/1857/19.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що обраний позивачем спосіб виконання судового рішення, а саме, шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло» розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, не тільки перешкоджатиме усуненню відповідачем порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а й, фактично, унеможливить виконати вимоги органу контролю, а тому позовні вимоги в цій частині задоволені бути не можуть.
При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що обставини розірвання договору та звільнення приміщення, розташованого за адресою: АДРЕСА_2 , не лежить в площі предмета доказування, таким буде надана оцінка в процесу виконання рішення суду.
Частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви правомірності звернення позивача до суду про застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права, проте визначений судом спосіб виконання судового рішення унеможливлює виконання вимоги органу контролю, що є підставою задоволення апеляційної скарги частково.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «РІК ТРЕЙД» задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року у справі №260/685/21 скасувати в частині визначення судом способу виконання судового рішення, а саме, шляхом опечатування входу та відключення від джерел енергоживлення пансіонату по догляду за людьми похилого віку «Родинне тепло» розташованого за адресою: АДРЕСА_2 та в цій частині в позові відмовити.
В решті рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року у справі №260/685/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук