11 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 280/526/20
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Головко О.В.,
за участю секретаря судового засідання Макарової C.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.10.2020 (суддя Артоуз О.О.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування приписів,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати припис №1 від 10.01.2020 «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил»;
визнати протиправним та скасувати припис №2 від 10.01.2020 «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил».
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що позивач не є ані суб'єктом господарювання, ані суб'єктом містобудування в розумінні норм Порядку №553, тому на нього не може бути винесений припис. Крім того, зі змісту винесених відносно позивача приписів взагалі не зрозуміло, в чому саме полягає зазначена в них вимога щодо приведення об'єкту у відповідність до вимог чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил та яким чином зазначена у приписах вимога, повинна бути виконана саме позивачем у строк до 10.02.2020.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 07.10.2020 позов задоволено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норма матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги вказав на те, що оскаржені приписи винесено відповідно до вимог діючого законодавства саме відносно позивача який є посадовою особою ПрАТ «Укрграфіт», до службових обов'язків якої належить забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті будівництва. Даний факт підтверджується і не спростовується у заяві про зміну підстав адміністративного позову де зазначено, що позивач здійснював поточне керівництво будівництвом об'єкта, як посадова особа ПрАТ «Укрграфіт». Крім того, відповідно до пункту 5 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995, накладення на суб'єкта містобудування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не звільняє від відповідальності, передбаченої КУпАП, посадових осіб такого суб'єкта, до службових обов'язків яких належить забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, у період липень-вересень 2019 року на ПрАТ «Укрграфіт» ОСОБА_1 працював на посаді заступника Генерального директора з екології та охорони праці.
У вищезазначений період на ПрАТ «Укрграфіт» виконувались підрядні роботи «Будівництво будівлі для установки блоку екстрактних газоаналізаторів для безперервного контролю газів, що відходять за адресою: м. Запоріжжя. вул. Північне шосе, 20, ПрАТ «Укрграфіт».
З 02.12.2019 по 13.12.2019 на підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу №452 від 02.12.2019, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області проведена позапланова перевірка на об'єкті щодо дотримання ПрАТ «Укрграфіт» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та перевірка достовірності даних, наведених в декларації про готовність до експлуатації об'єкта від 06.11.2019 №ЗП 141193101511.
За результатами проведеної перевірки складено Акт № 461 від 13.12.2019.
За даними акту перевірки, у періоді, що перевірявся, відповідачем встановлено, що:
замовником будівництва ПрАТ «Укрграфіт» зазначені недостовірні дані у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 23.07.2019 №ЗП 061192041532 частині інформації про генерального підрядника (фактично роботи виконувались генеральним підрядником ТОВ «Раддіс» та підрядником ТОВ «СНІТРОЛ», чим порушено ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, який затверджено постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 № 466;
зазначені недостовірні дані у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 06.11.2019 № ЗП 141193101511 в частині інформації про генерального підрядника, а саме фактично роботи виконувались генеральним підрядником ТОВ «Раддіс» та підрядником ТОВ «СНІТРОЛ», який виконував роботи без залучення субпідрядних організацій та п. 17 вказаної декларації, чим порушив ч. 9 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», який затверджено постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 № 461.
На підставі акта перевірки, посадовими особами органу державного нагляду (контролю) відносно ОСОБА_1 складені:
- протокол від 10.01.2020 про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.5. ст.96 КпАП;
- протокол від 10.01.2020 про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.9. ст.96 КпАП;
- припис №1 від 10.01.2020 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил;
- припис №2 від 10.01.2020 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил.
Не погоджуючись із винесеними приписами від 10.01.2020 №№ 1, 2 відносно позивача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Суд першої інстанції задовольняючи позов дійшов висновку про протиправність винесених відносно позивача приписів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних стандартів, норм і правил, оскільки позивач не є суб'єктом містобудування, в ході виконання підрядних робіт на ПрАТ «Укрграфіт» не виступав як фізична особа-підприємець, а діяв в межах своїх функціональних обов'язків керівника.
За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції виходить з таких підстав.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі - Закон № 877-V).
Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону №877-V, заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до пунктів 1, 3, 11, 12 статті 4 Закону № 877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку. Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Відповідно до ч.1 ст.6 Закону № 877-V, підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема: звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом. Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
За змістом ст.7 Закону № 877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Відповідно до ч.1 ст.8 Закону № 877-V, орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом.
Натомість, за змістом ст.10 Закону № 877-V, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю); бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Відповідно до ст.11 Закону №877-V, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
За змістом частин першої, третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок №553.
Під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб'єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об'єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 Прикінцеві положення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (п.1 Порядку №533).
Відповідно до пунктів 5, 7 Порядку №533, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно п.6 Порядку плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Відповідно до п. 9, 11 Порядку №533, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото, аудіо- та відеотехніки.
За змістом пункту 12 Порядку №533, посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету, у строки, передбачені законодавством; надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв'язку, зокрема електронного кабінету, або вручати особисто під розписку керівнику суб'єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку; розміщувати на офіційному веб-сайті органу державного архітектурно-будівельного контролю інформацію про проведення позапланової перевірки в день її початку.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.
Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки (пункт 13 Порядку № 533).
А відповідно до п.14 Порядку № 533 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
За змістом пункту 21 Порядку № 533 якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Пунктом другим частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначено, що суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995, відповідно пункту 3 якого штрафи накладаються на:
суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
В ході розгляду справи судом встановлено, що у Акті перевірки №461 від 13.12.2019 суб'єктом контролю викладено висновки щодо перевірки дотримання суб'єктом містобудування - ПрАТ «Укрграфіт» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: «Будівництво будівлі для установки блоку екстрактних газоаналізаторів для безперервного контролю газів, що відходять, за адресою: м. Запоріжжя, вул. Північне шосе, 20», ПрАТ «Укрграфіт». Також зазначено, що замовником є ПрАТ «Укрграфіт», підрядниками є ТОВ «Раддіс», ТОВ «СНІТРОЛ».
Разом з тим, оскаржувані приписи видано відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 відносно фізичної особи - ОСОБА_1 - заступника Генерального директора з екології та охорони праці ПрАТ «Укрграфіт», який не є суб'єктом містобудування.
Крім іншого, у період виконання підрядних робіт на ПрАТ «Укрграфіт» позивач не виступав як фізична особа-підприємець, а діяв в межах своїх функціональних обов'язків.
В зв'язку з цим, відповідачем допущено порушення встановленого порядку проведення перевірки щодо винесених спірних приписів відносно позивача як фізичної особи, які не можуть вважатися формальними і це є підставою для визнання їх протиправними.
Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для прийняття Департаментом Державної архітектурно - будівельної інспекції у Запорізькій області приписів №1 та №2 від 10.12.2020 «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» відносно ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для скасування оскаржуваних приписів як таких, що ухвалені за результатами перевірки.
Враховуючи наведене, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.10.2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий - суддя Т.І. Ясенова
суддя А.В. Суховаров
суддя О.В. Головко