06 грудня 2021 р. Справа № 480/1482/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Жигилія С.П.,
Суддів: Присяжнюк О.В. , Перцової Т.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 (суддя: Є.Д. Кравченко, м. Суми) по справі № 480/1482/21
за позовом ОСОБА_1
до Сумської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської міської ради (далі по тексту - відповідач), в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у невирішенні питання про надання або про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел;
- зобов'язати Сумську міську раду на найближчій сесії розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , відповідно до вимог чинного законодавства України та з урахуванням висновків суду.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 по справі № 480/1482/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у несвоєчасному розгляді заяви ОСОБА_1 від 13.10.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Сумської міської ради (м. Суми, пл. Незалежності, 2, код ЄДРПОУ 23823253) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) судовий збір в розмірі 454 (чотириста п'ятдесят чотири) грн. 00 коп. та витрати на правову допомогу у розмірі 700 (сімсот) грн. 00 коп.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на його прийняття з істотним порушенням норм матеріального і процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 по справі № 480/1482/21 та постановити нове, яким закрити провадження у справі.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, відповідач зазначає про наявність підстав для закриття провадження по справі на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України у зв'язку з прийняттям відповідачем рішення від 24.03.2021 № 204-МР. Вказує, що судом першої інстанції не враховано, що порушення місячного строку розгляду звернення позивача відбулося з незалежних від відповідача причин, зокрема, у зв'язку з проведенням в Україні місцевих виборів. Пояснив, що 24.12.2020 Сумська міська рада прийняла рішення № 55-МР «Про утворення постійних комісій Сумської міської ради VIII скликання та затвердження їх кількісного і персонального складу», відповідно до якого були утворені постійні комісії Сумської міської ради, зокрема, й постійна комісія з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології. Враховуючи, що перша сесія новообраної Сумської міської ради VIII скликання була проведена 04.12.2020, а також те, що постійні комісії, які, відповідно до статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування», здійснюють вивчення, попередній розгляд і підготовку питань, що виносяться на розгляд Сумської міської ради, були утворені 24.12.2020, розгляд заяви ОСОБА_1 у строки, встановлені Земельним Кодексом України, в зазначений період об'єктивно був неможливим, що виключає протиправність такої бездіяльності. Зазначає, що Сумська міська рада вживала заходи з підготовки та розгляду рішення за заявою позивача від 13.10.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Вказує, що після утворення постійних комісій Сумської міської ради звернення позивача було розглянуто та за результатами розгляду прийнято рішення від 24.03.2021 № 204-МР.
Позивач, у надісланому відзиві на апеляційну скаргу, з викладених підстав, просив суд апеляційної інстанції, рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення, стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 понесені нею судові витрати, які складають 1200 грн., на отримання професійної правничої допомоги.
Враховуючи подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження, справа розглядається в порядку письмового провадження, відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, за наявними в справі матеріалами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Враховуючи, що відповідач оскаржує рішення суду першої інстанції лише в частині задоволених позовних вимог, оскаржене судове рішення переглядається судом апеляційної інстанції лише в цій частині в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 звернулась до Сумської міської ради із заявою від 13.10.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за адресою: АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел, для будівництва і обслуговування жилого будинку, орієнтовною площею 0,1 га (а.с. 7).
Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради листом від 30.11.2020 № Д-2904/03.02.01-01 повідомив ОСОБА_1 про те, що розгляд заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , буде винесено на розгляд постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин, природокористування та екології Сумської міської ради, з подальшим винесенням на розгляд Сумської міської ради (а.с. 5).
На адвокатський запит, Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради листом від 11.01.2021 № 06.01-18/99 повідомив представника позивача - адвоката Сумцова Є.С., про те, що заява про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел, не розглянута і рішення не прийняте, оскільки у зв'язку з оголошенням карантину зупиняється перебіг строків звернення за отриманням адміністративних та інших послуг та строків надання цих послуг, визначених законом. Повідомлено, що рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою не приймалось (а.с. 6).
Рішенням Сумської міської ради від 24.03.2021 №204-МР відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єктів вимогам містобудівної документації (а.с. 29).
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у невирішенні питання про надання або про відмову їй у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, звернулась до суду з даним позовом.
Приймаючи рішення про задоволених позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що бездіяльність відповідача щодо нерозгляду у місячний строк заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, є протиправною.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно зі ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.
Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України (далі по тексту - ЗК України), до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.
Відповідно до п. 34 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Згідно з ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Згідно з ч. 1 ст. 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному ч. 1 ст. 128 цього Кодексу.
Відповідно до п. "г" ч. 1 ст. 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Так, судовим розглядом встановлено, що Сумська міська рада розглянула клопотання позивача від 13.10.2020 та за результатом його розгляду прийняла рішення від 24.03.2021 №204-МР, яким відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтованою площею 0,1000 га, із земель житлової та громадської забудови на території АДРЕСА_1 , навпроти річки Псел, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єктів вимогам містобудівної документації.
Зазначені обставини свідчать про відсутність бездіяльності відповідача у невирішенні питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у його наданні.
Висновки суду першої інстанції про наявність протиправної бездіяльності з боку відповідача, яка полягає у несвоєчасному розгляді заяви ОСОБА_1 від 13.10.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки позовні вимоги в даній справі стосуються лише протиправної бездіяльності відповідача щодо невирішення питання про надання дозволу або про відмову у його наданні, а не протиправної бездіяльності щодо порушення процедури розгляду клопотання.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції фактично вийшов за межі підстав та предмету позову і розглянув вимоги і підстави, на яких не ґрунтується адміністративний позов.
Так, відповідно до ч. ч.2, 4 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень..
Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Отже, суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Разом з тим, колегія суддів зауважує, що суд не може в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову.
Наведене означає, що принцип диспозитивності покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду. Суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони. Тобто суд обмежений предметом і обсягом заявлених вимог.
Вказана правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 824/399/17-а.
Також колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 07 лютого 2020 року у справі №826/11086/18, стосовно того, що повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права.
Принцип диспозитивності в адміністративному процесі має своє специфічне змістове наповнення, пов'язане з публічно-правовим характером адміністративного позову та активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ, тому адміністративний суд може та зобов'язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів.
Наслідком задоволення в адміністративному судочинстві позовних вимог є відновлення фактично порушених прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин. Суд при прийнятті рішення про задоволення позовних вимог має не лише вирішити позовні вимоги відповідно до принципів верховенства права, а й обрати найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права. Тобто такий, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду та здійснювалося примусове виконання рішення.
Разом з тим, у справі, що є предметом апеляційного розгляду, суд першої інстанції фактично змінив визначений позивачем предмет позову - бездіяльність відповідача щодо невирішення питання про надання дозволу або про відмову у його наданні та вирішив справу щодо бездіяльності відповідача, яка полягає у нерозгляді у місячний строк заяви позивача.
Крім того, слід зазначити, що судом першої інстанції, в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України, не наведено доводів щодо необхідності виходу за межі предмета позову та зміни підстав позову, а також необхідності вчинення судом таких дій.
Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі предмета позову та його підстав, що свідчить про порушення норм процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про помилковість висновків суду першої інстанції щодо задоволення позову, наведені в апеляційній скарзі доводи знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду, у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Також слід зазначити, що не підлягають задоволенню вимоги позивача про стягнення з відповідача судових витрат, які складаються із судового збору та витрат на правничу допомогу, з огляду на те, що в задоволенні позову ОСОБА_1 слід відмовити.
У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині задоволення вимог позивача з прийняттям в цій частині нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст. ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Сумської міської ради - задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 22.04.2021 по справі № 480/1482/21 - скасувати в частині задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 .
Прийняти в цій частині постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя С.П. Жигилій
Судді О.В. Присяжнюк Т.С. Перцова