06 грудня 2021 року справа №200/8201/21
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д.,
секретар судового засідання - Мирошниченко О.Л.,
за участю: позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Богданова Р.К.,
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 6 серпня 2021 року у справі № 200/8201/21 (головуючий І інстанції Бабіч С.І., повний текст складений у м. Слов'янську Донецької області) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії, що виявилися у відмові в наданні публічної інформації про направленні Департаментом державної виконавчої служби за підписом директора Департаменту Кисельова М.Є. до Дисциплінарної комісії приватних виконавців подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності приватних виконавців у січні 2021 року, за наступними параметрами: дата реєстрації подання; реєстраційний номер подання; ПІБ приватного виконавця; виконавчий округ; номер справи за номенклатурою, відповідно до запиту на отримання публічної інформації № 14/06-09 від 14.06.2021 року;
- зобов'язати повторно розглянути запит на отримання публічної інформації № 14/06-09 від 14.06.2021 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 06.08.2021 року позов - задоволено:
- визнано протиправними дії Міністерства юстиції України щодо відмови у наданні позивачу публічної інформації про направлені Департаментом державної виконавчої служби за підписом директора Департаменту Кисельова М.Є. до Дисциплінарної комісії приватних виконавців подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності приватних виконавців у січні 2021 року, за наступними параметрами: дата реєстрації подання; реєстраційний номер подання; ПІБ приватного виконавця; виконавчий округ; номер справи за номенклатурою, відповідно до його запиту на отримання публічної інформації від 14 червня 2021 року № 14/06-09;
- зобов'язано Міністерство юстиції України повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 14 червня 2021 року № 14/06-09, з урахуванням правової оцінки наданої судом у даному рішенні;
- звернуто до негайного виконання рішення суду в частині зобов'язання Міністерства юстиції України повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 14 червня 2021 року № 14/06-09, з урахуванням правової оцінки наданої судом у даному рішенні (а.с. 73-77).
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення та прийняти нове про відмову у задоволенні позову через неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Апелянт вважає, що поставлені позивачем питання не відповідають критеріям відображеності та задокументованості запитуваної інформації, тому це не є інформаційним запитом, оскільки для відповіді необхідно створити інформацію, що узгоджується з правовою позицією Верховного суду в постанові від 28.04.2020 року у справі № 820/4260/17. Закон України «Про доступ до публічної інформації» не зобов'язує розпорядника спеціально створювати чи збирати ті чи інші відомості у відповідь на запит. Визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Положеннями п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що у випадку, коли розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту. Суд звернув увагу на те, що відповідачем надано відповідь на аналогічний запит позивача від 13.04.2020 року № 13/04-04/К, однак не надано належну оцінку доводам, що попередній запит стосувався аналогічної інформації, однак за лютий 2020 року, а не 2021 року, а запитувана інформація була узагальнена для робочих потреб, тому для її надання не було необхідності її збирати, створювати (а.с. 93-103).
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні.
Представник відповідача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечував позивач.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, вивчив доводи апеляційної скарги, відзиву, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
14 червня 2021 року позивач звернувся до відповідача з письмовим запитом на отримання публічної інформації № 14/06-09 про направлені Департаментом державної виконавчої служби за підписом директора Департаменту Кисельова М.Є. до Дисциплінарної комісії приватних виконавців подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності приватних виконавців у січні 2021 року, за наступними параметрами: дата реєстрації подання; реєстраційний номер подання; ПІБ приватного виконавця; виконавчий округ; номер справи за номенклатурою (а.с. 19).
Листом №6859/ПІ-Т-2558/20.5.1 від 18.06.2021 року Міністерство юстиції України за підписом директора Департаменту державної виконавчої служби Кисельова М. повідомлено, що Міністерством юстиції України облік запитуваної інформації не ведеться, тому надати запитувану інформацію неможливо. Відповідач посилався на положення п.1 ч.1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та постанову пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 року (а.с. 20).
Позивач звертався з аналогічним запитом на отримання публічної інформації № 13/04-04/к від 13 квітня 2020 року, в якій просив надати аналогічну інформацію, але за 2020 рік, на який відповідач надав позивачу запитувану інформацію листом № 3389/ПІ-Т-1329/20.5.1 від 17.04.2020 року (а.с. 21-23).
За ст. 5 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII (далі - Закон № 2657) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Згідно ч. 2 ст. 7 Закону № 2657 ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Основними видами інформаційної діяльності є створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорона та захист інформації (ст. 9 Закону № 2657).
За ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
За цим визначенням, можна відокремити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію. (ст. 5 Закону № 2939).
Право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації (ст. 3 Закону № 2939).
За ч.ч. 1,2 ст. 6 Закону № 2939 інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (ч. 8 ст. 6 Закону № 2939).
Суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації (ст. 12 Закону № 2939).
Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них (ч.1 ст. 13 Закону № 2939).
Розпорядники інформації зобов'язані: надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (п. 6 ч. 1 ст. 14 Закону № 2939).
Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (ч.1 ст. 19 Закону № 2939).
За ч.ч. 1, 2, 4 ст.20 Закону № 2939 розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону (ч. 1 ст. 22 Закону № 2939).
Підставами відмови у наданні запитуваної інформації відповідачем визначено те, що запитувана інформація не була заздалегідь зафіксована будь-якими способами та для її створення необхідно було відокремити та узагальнити інформацію; облік запитуваної позивачем інформації у відповідача не ведеться.
За ч. 7 ст. 34 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» у разі виявлення під час здійснення перевірок ознак дисциплінарного проступку приватного виконавця Міністерство юстиції України вносить вмотивоване подання до Дисциплінарної комісії про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.
Згідно п. 1 ч. 6 ст. 39 вказаного Закону дисциплінарна комісія розглядає подання Міністерства юстиції України, Ради приватних виконавців України про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності.
За п. 4 Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 27.11.2017 року № 3791/5, дисциплінарна комісія відповідно до покладених на неї завдань: розглядає подання Мін'юсту, Ради приватних виконавців України про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності; у разі надходження скарг на діяльність приватних виконавців направляє їх на перевірку Мін'юсту чи Раді приватних виконавців України; приймає рішення на підставі подання Мін'юсту чи Ради приватних виконавців України про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення.
Наказ Міністерства юстиції України від 08.10.2019 року № 3101/5, яким, як вказує позивач, затверджена Інструкція з діловодства в Міністерстві юстиції України відсутній у вільному доступі та у доступних базах даних.
Вказані наказ чи інструкція до позову чи матеріалів справи не додано.
У той же час, жодних пояснень чи заперечень щодо посилання позивачем на вказану інструкцію відповідачем суду не надано.
Крім цього, пункти та положення вказаної інструкції, на які посилається позивач є аналогічними пунктам Типової інструкції з документування управлінської інформації в електронній формі та організації роботи з електронними документами в діловодстві, електронного міжвідомчого обміну, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 55 від 17 січня 2018 року (далі - Інструкція).
За абз. 2 пункту 180 Інструкції до номенклатури справ включаються назви справ, що формуються та відображають усі етапи роботи, яка документується в установі, зокрема справи постійних та тимчасово діючих рад, комісій, комітетів.
Згідно п. 181 Інструкції в установі складаються та ведуться номенклатури справ структурних підрозділів і зведена номенклатура справ установи.
За п.п. 182, 184 розділу VI Інструкції номенклатура справ структурного підрозділу створюється в електронній формі (додаток 6) посадовою особою, відповідальною за діловодство в підрозділі, не пізніше 15 листопада поточного року та погоджується із службою діловодства установи. Візуалізація номенклатури справ структурного підрозділу здійснюється за автоматично генерованою формою, визначеною Інструкцією з діловодства.
Зведена номенклатура справ установи формується системою електронного документообігу установи в автоматизованому режимі (додаток 7) на основі номенклатур справ структурних підрозділів у електронній формі.
Відповідачем не заперечується, що номенклатурою справ Департаменту державної виконавчої служби Міністерства Юстиції України на 2021 рік, зареєстрованою у Міністерстві юстиції України 25.11.2020 року за № 39-20.3-20, передбачена наявність номенклатурної справи № 20.5.-19 (Документи (доповідні, пояснювальні записки, заяви) щодо розгляду Дисциплінарною комісією приватних виконавців подань про притягнення до дисциплінарної відповідальності) (а.с. 24).
Позивачем до позовної заяви додано копію додатку 6 до Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України (частина друга, пункт 161), яка містить примірний склад запису про реєстрацію вхідних документів, створених Міністерством:
1. Дата реєстрації документа.
2. Реєстраційний індекс документа.
3. Адресат.
4. Короткий зміст.
5. Відповідальний підрозділ Міністерства, яким підготовлено документ.
6. Відповідальний виконавець - працівник відповідального підрозділу Міністерства, який підготував документ.
7. Підписант.
Жодних заперечень щодо доданого позивачем Додатку 6 до Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України (частина друга, пункт 161) суду не надано.
Отже, облік та фіксація запитуваної позивачем інформації повинні були проводитись відповідачем.
Враховуючи викладене, суд не бере до уваги посилання відповідача на те, що запитувана позивачем інформація ніде не зафіксована та її облік не ведеться.
Абзац 2 п.1 Положення про Міністерство юстиції України встановлює, що: Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень).
В межах розгляду цієї справи судом не досліджується питання щодо того чи є Міністерство юстиції України розпорядником запитуваної інформації, оскільки саме вказаний орган у 2020 році надав відповідь на аналогічний запит позивача про надання публічної інформації без жодних зазначень, що така інформації відсутня у його розпорядженні.
Вказана обставина, у сукупності з вищевикладеними також спростовує посилання відповідача у відмові про надання інформації на те, що ним не ведеться облік запитуваної позивачем інформації, оскільки таку саму інформацію, але за 2020 рік, відповідачем надано позивачу на запит № 13./04-04/К у 2020 році.
Таким чином, відповідачем протиправно відмовлено позивачу у наданні запитуваної інформації, порушено його право на її отримання.
Критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.02.2020 року у справі № 0940/2394/18.
Щодо посилання відповідача на втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, у випадку задоволення позовних вимог.
З врахуванням позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 18 липня 2018 року у справі № 826/3520/15, зважаючи на природу та підстави даного спору, орган влади, використовуючи дискреційні повноваження, зобов'язаний повно і правильно оцінювати обставини, наявні у справі факти та правильно застосовувати до встановлених фактів чинні правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою у процесі прийняття відповідного рішення, в основі якого мають бути закладені конкретно визначені публічні інтереси.
Завданням суду є належний та ефективний контроль відповідності таких дій закону й принципам права задля забезпечення дотримання таким органом прав особи, що звернулася за захистом.
Дискреційні повноваження - можливість суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, обираючи будь-який правомірний варіант дій.
У спірних правовідносинах, враховуючи встановлені вище обставини, єдиним правомірним варіантом поведінки відповідача було надання запитуваної позивачем інформації у повному обсязі, тому зобов'язання відповідача повторно розглянути запит позивача з урахуванням висновків суду не є втручанням в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.
За ст. 371 КАС України негайно виконуються рішення суду, прийняті в адміністративних справах, визначених пунктами 1, 5 частини першої статті 263, пунктами 1-4 частини першої статті 283 цього Кодексу.
Таким чином, дане рішення суду підлягає негайному виконанню у частині зобов'язання відповідача повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації № 14/06-09 від 14.06.2021 року, з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
Враховуючи викладене, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про визнання протиправними дій відповідача щодо відмови у наданні позивачу публічної інформації від 14 червня 2021 року № 14/06-09; зобов'язання відповідача повторно розглянути запит позивача на отримання публічної інформації від 14 червня 2021 року № 14/06-09, з урахуванням правової оцінки наданої судом у даному рішенні.
Отже, спір за суттю вимог судом першої інстанції вирішений правильно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду.
Керуючись ст. ст. 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 6 серпня 2021 року у справі № 200/8201/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Повний текст постанови складений 6 грудня 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий І.В. Геращенко
Судді: Е.Г. Казначеєв
І.Д. Компанієць