02 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 814/2946/16
адміністративне провадження № К/9901/42952/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Коваленко Н.В., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2017 (суддя - Гордієнко Т.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 (судді - Стас Л.В., Турецька І.О., Косцова І.П.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» до Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії у Миколаївській області про визнання дій протиправними та скасування припису,
У грудні 2016 року ПАТ «Миколаївобленерго» звернулось до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправними дії відповідача щодо здійснення заходу з державного енергетичного нагляду (контролю), оформленого Актом №05/21-07-0029-А від 23.12.2016;
скасувати припис відповідача №05-21-07-0029-ПР від 23.12.2016.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.11.2016 до Інспекції надійшло звернення ОСОБА_1 щодо незадовільної якості електричної енергії, що постачається мешканцям АДРЕСА_1 .
19.12.2016 відповідач надіслав до позивача лист про проведення позапланового заходу, до якого додав звернення ОСОБА_1 та копію згоди Міненерговугілля України від 14.12.2016. Вказане повідомлення отримано позивачем 19.12.2016, про що свідчить вхідний штамп на повідомленні.
23.12.2016 відповідачем на підставі звернення ОСОБА_1 згідно наказу Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії в Миколаївській області від 20.12.2016 № 05/20-01-0171 та направлення на проведення заходу від 20.12.2016 №05/20-01-0164 проведено позаплановий захід державного енергетичного нагляду ПАТ «Миколаївобленерго».
За результатами перевірки складений акт від 23.12.2016 № 05.21-07-0029-А, в якому зазначено про порушення позивачем змін основних елементів електричних мереж, не розраховується пропускна здатність існуючих електромереж, мають місце порушення технічного стану та організації експлуатації електрообладнання, що призвело до незадовільної якості електричної енергії, що постачається мешканцям АДРЕСА_1.
Акт перевірки підписаний уповноваженим представником та генеральним директором ПАТ «Миколаївобленерго» без зауважень та скріплений печаткою.
На підставі вказаного Акта перевірки відповідачем винесений припис від 23.12.2016, згідно якого ПАТ «Миколаївобленерго» необхідно до 30.01.2017 усунути виявлені порушення.
Вважаючи вказані дії щодо здійснення заходу контролю та прийняття припису відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідач під час перевірки діяв не у межах та не у спосіб, визначений законодавством, здійснив перевірку з перевищенням наданих йому повноважень, допустив численні порушення процедури проведення позапланової перевірки та її оформлення. Враховуючи протиправність перевірки, а також те, що приписи відповідача є обов'язковими для виконання, підприємство зобов'язане виконати фактично незаконне рішення суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання припису у встановлений термін до підприємства можуть бути застосовані санкції, передбачені законодавством, в тому числі майнові, у зв'язку з чим припис є незаконним та підлягає скасуванню в судовому порядку.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2017, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017, в задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що щодо твердження позивача про недодержання відповідачем п. 4.2.2. Інструкції №817 щодо письмового повідомлення про проведення обстеження (огляду, перевірки інспектування) суб'єктів електроенергетики, суб'єктів відносин у сфері теплопостачання та споживачів електричної енергії не пізніше ніж за десять днів до дня здійснення заходу із зазначенням дати початку та завершення заходу державного енергетичного нагляду та його виду, то вказане правило стосується проведення планових заходів зі здійснення державного енергетичного нагляду, тоді як щодо позивача проведено позаплановий захід.
Щодо посилань на численні процедурні порушення при проведенні перевірки, в тому числі щодо форми та змісту акту та припису, суди виходили з того, що допуск до перевірки відбувся, у подальшому предметом розгляду в суді може бути суть виявлених порушень законодавства в галузі електроенергетики, дотримання якого контролюється відповідачем, оскільки допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при проведенні перевірки.
Щодо доводів позивача про зазначення у направленні предмету державного нагляду - господарська діяльність з виробництва, транспортування або постачання електроенергії, яке не співпадає з предметом, з зазначеним у Акті перевірки - розгляд звернення ОСОБА_1 , суди виходили з того, що зазначення цього предмету передбачено додатком №4 Інструкції №817, і зазначення іншого (альтернативного) предмету, крім як господарська діяльність з виробництва, транспортування або постачання енергії, або пов'язана зі споживанням електричної енергії для власних потреб з метою виробництва, надання послуг зазначеною Інструкцією не передбачено. Крім того, зазначення розпорядчого документу щодо здійснюваного заходу в Акті перевірки взагалі не вимагається Інструкцією №817 (додаток 9 Інструкції не містить відповідної вказівки).
З ухваленими у справі рішеннями не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що зі звернення споживача вбачається, що проблемне питання виникає виключно з підстав незадовільної якості електричної енергії, яка постачається мешканцям АДРЕСА_1 і ніяким чином не стосується питання, що спричинило шкоду їхнім правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, а тому в даному випадку не вбачається надання Міненерговугілля України згоди на проведення позапланового заходу з державного енергетичного контролю, у зв'язку з чим у відповідача були відсутні підстави проведення позапланової перевірки.
Крім того, посилається на те, що проведення перевірки фактично не відбулось, жодного допуску до проведення перевірки відповідачу не надавалось, а тому Акт перевірки і припис оформлені на підставі даних, які зібрані в результаті розгляду звернення побутового споживача, що є грубим порушенням ст.ст. 4, 6 Закону №877-V, ст. 9 Закону України «Про електроенергетику» та розділ 4 Інструкції №817.
Також посилається на те, що з Актом перевірки підприємство не ознайомлено, що позбавило останнього внести до нього зауваження, припис винесений з перевищенням відповідачем наданих йому законом повноважень та прийнятий в день складання Акту перевірки, хоча згідно п. 7.1 Інструкції №817 такий складається протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частин 1, 2 статті 9 Закону України «Про електроенергетику» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) державний нагляд (контроль) в електроенергетиці здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики.
Предметом державного нагляду (контролю) в електроенергетиці є господарська діяльність, пов'язана з виробництвом, передачею, розподілом та постачанням енергії, а також з використанням енергії для власних потреб суб'єктами електроенергетики та споживачами енергії в частині технічної експлуатації електричних станцій і мереж, технічної експлуатації енергетичного обладнання споживачів енергії та суб'єктів електроенергетики, випробування та ремонту енергоустановок і мереж, режимів постачання та споживання електричної і теплової енергії, виконання робіт з проектування енергоустановок і мереж.
Згідно пункту 1 Положення про державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, затв. постановою Кабінету Міністрів України №929 від 07.08.1996 (далі - Положення №929), державний енергетичний нагляд за режимами споживання електричної і теплової енергії, технічним станом та організацією експлуатації електричних, теплових, тепловикористовуючих установок та мереж суб'єктів електроенергетики, суб'єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії здійснює Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії (Держенергонагляд).
За змістом пункту 13 Положення №929 Головний державний інспектор України з енергетичного нагляду, його заступники, старші державні інспектори з енергетичного нагляду та державні інспектори з енергетичного нагляду під час виконання своїх функцій мають право, зокрема, безперешкодно у будь-який час відвідувати електричні і теплові установки та мережі суб'єктів електроенергетики, суб'єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії з метою здійснення контролю за дотриманням вимог нормативно-правових і нормативно-технічних документів у сфері електроенергетики та теплопостачання; здійснювати в установленому порядку обстеження електричних і теплових установок та мереж суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання і споживачів електричної енергії, а також складати за його їх результатами відповідні акти; видавати в межах своєї компетенції суб'єктам електроенергетики, суб'єктам відносин у сфері теплопостачання і споживачам електричної енергії обов'язкові для виконання приписи щодо усунення виявлених Держенергонаглядом порушень законодавчих нормативно-правових і нормативно-технічних актів у сфері електроенергетики та теплопостачання і здійснювати контроль за їх виконанням.
Процедуру здійснення заходів державного енергетичного нагляду (обстеження, перевірки, огляди, інспектування тощо) щодо контролю технічного стану та організації експлуатації електричних, теплових, тепловикористовувальних установок та мереж, а також дотримання режимів виробництва, постачання і споживання електричної та теплової енергії визначено Інструкцією з організації проведення заходів державного енергетичного нагляду за суб'єктами електроенергетики, суб'єктами відносин у сфері теплопостачання і споживачами електричної енергії та оформлення їх результатів, затв. наказом Міністерства палива та енергетики України від 24.12.2004 №817.
Відповідно до пунктів 5.1 та 7.1 вказаної Інструкції за результатами здійснення планового або позапланового заходу (обстеження, перевірки, огляду або інспектування) державний інспектор залежно від ступеня ризику від здійснення господарської діяльності суб'єкта господарювання та цілей заходу складає акт здійснення заходу з державного енергетичного нагляду (контролю). У разі виявлення порушень законодавства в галузі електроенергетики чи сфері теплопостачання за результатами розгляду звернення побутових споживачів (населення) державний інспектор фіксує їх в акті розгляду звернень побутових споживачів (населення)
У разі виявлення під час заходу з державного енергетичного нагляду порушень вимог чинного законодавства інспектор на підставі Акта протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складає та видає суб'єкту господарювання Припис. У разі виявлення під час заходу з державного енергетичного нагляду в суб'єкта господарювання порушень з боку електропередавальної організації щодо незабезпечення надійності електропостачання електроустановок споживача електричної енергії на підставі Акта видається Припис керівнику електропередавальної організації.
Відповідно до частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі - Закон №877-V), в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.
Згідно частини 7 статті 7 Закону №877-V орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до частини 8 статті 7 Закону №877-V припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
Судом першої інстанції встановлено, що звернення ОСОБА_1 було вперше реалізоване відповідачем шляхом проведення заходу з державного енергетичного нагляду (контролю) 15.12.2016, за наслідками якого складено Акт від 15.12.2016.
В подальшому, після отримання згоди Міненерговугілля України відповідачем 23.12.2016 вдруге проведено захід з державного енергетичного нагляду (контролю) на підставі звернення ОСОБА_1 .
Одним з ключових доводів позивача на обґрунтування своїх вимог було фактичне заперечення проведення 23.12.2016 заходу з державного енергетичного нагляду (контролю).
В порушення вимог статті 242 КАС України (в редакції після 15.12.2017) щодо законності та обґрунтованості судових рішень суди попередніх інстанцій такі доводи позивача не перевірили, доказів на їх підтвердження чи спростування, в тому числі шляхом допиту свідків, не дослідили.
При цьому, судами не встановлено які були законні підстави проведення позапланових заходів 15.12.2016 та 23.12.2016, чи проведено такі заходи на підставі одного і того ж звернення споживача ( ОСОБА_1 ), чи допускає закон можливість проведення двох позапланових заходів на підставі одного і того ж звернення споживача, докази на підтвердження чи спростування таких обставин не перевірили, а звернення споживачів, в тому числі ОСОБА_1 в матеріалах справи відсутні і судами попередніх інстанцій не досліджувалось.
Крім того, суд апеляційної інстанції здійснюючи апеляційний перегляд справи в частині доводів позивача щодо численних процедурних порушень при проведенні заходу державного енергетичного нагляду (контролю) виходив з того, що оскільки допуск до перевірки відбувся, то в подальшому предметом розгляду в суді може бути суть виявлених порушень законодавства в галузі електроенергетики, дотримання якого контролюється відповідачем.
Водночас, Верховний Суд у справах №826/17123/18 (постанова від 21.02.2020) та №1440/2324/18 (постанова від 31.03.2021) дійшов наступних висновків:
«………незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.»
Відтак, процедурні порушення, які на думку позивача мали місце під час здійснення відповідачем заходу державного енергетичного нагляду (контролю), підлягали встановленню судами попередніх інстанцій під час вирішення та апеляційного перегляду справи.
Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Зважаючи на допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального закону, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» задовольнити частково.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.06.2017 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
Н.В. Коваленко
В.М. Кравчук