02 грудня 2021 року справа № 160/6405/20
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Баранник Н.П.,
суддів: Малиш Н.І., Щербака А.А.,
за участю секретаря судового засідання: Яковенко О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року у справі №160/6405/20 (суддя Єфанова О.В., повний текст рішення складено 18.12.2020р.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення №128 Кадрової комісії №1 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Дніпропетровської області О. Панченко №408к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою Безпеки України, та Державної прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою Безпеки України, та Державною прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області;
- стягнути з Прокуратури Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 14.05.2020 року до дня ухвалення рішення суду.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що висновки відповідачів про наявність підстав для його звільнення з органів прокуратури України є протиправними. Відповідачами порушено Порядок проходження прокурорами атестації, а тому рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації підлягає скасуванню. Вважає наказ про його звільнення протиправним та незаконним, оскільки були відсутні передбачені пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону України “Про прокуратуру” підстави. Фактично відбулося перейменування органу прокуратури; скорочення посади прокурора, яку обіймав позивач до звільнення, не проводилось, а прокуратура Дніпропетровської області не перебуває у стадії ліквідації або реорганізації. На думку позивача, атестація працівників прокуратури, за результатами якої видано наказ про звільнення містить ознаки дискримінації, оскільки обмежує його права та свободи, в тому числі гарантовані Конституцією України.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020р. позовні вимоги ОСОБА_1 були задоволені. Так, суд:
-визнав протиправним та скасував рішення першої кадрової комісії №128 від 02.04.2020 року “Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора” щодо прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області ОСОБА_1 ;
-визнав протиправним та скасував наказ Прокуратури Дніпропетровської області від 30.04.2020 року №408к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру” з 14.05.2020 року;
-поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Дніпропетровської обласної прокуратури або рівнозначній посаді з 14.05.2020 року;
-стягнув з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 14.05.2020 року по 08.12.2020 року в розмірі 155592,25 гривень.
Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць допущено судом до негайного виконання.
Із рішенням суду першої інстанції не погодилися відповідачі, ними були подані апеляційні скарги.
Офіс Генерального прокурора (далі відповідач-1) у своїй апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, помилкове застосування норм матеріального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 ..
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що оскаржене позивачем рішення кадрової комісії відповідає вимогам, встановленим Порядком роботи кадрових комісій, затвердженим наказом Генерального прокурора (далі Порядок), зокрема містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії, та підстави його прийняття. В рішенні комісії наявне обґрунтування - набрання позивачем за результатами складення іспиту у формі тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону 65 балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту. Стосовно оскарженого позивачем наказу про звільнення, в ньому сформульовано у відповідності до п.19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113- IX підставу для звільнення. Висновок суду про відсутність факту ліквідації чи реорганізації органу прокуратури на час звільнення позивача та відсутність підстав для звільнення не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства. Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру», в даному випадку є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором регіональної прокуратури.
Доводи апеляційної скарги Дніпропетровської обласної прокуратури (далі відповідач-2) схожі з доводами та обґрунтуваннями апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора. Окрім того, відповідач-2 вказує, що позиція суду, всупереч Закону №113- IX дає підстави для можливості поновлення позивача на посаді, оминаючи процедуру атестації. Крім того, суд першої інстанції безпідставно поновив позивача в Дніпропетровській обласній прокуратурі, якої не існувало на час звільнення позивача. Судом невірно зроблено обрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Відповідач-2 просить скасувати рішення суду першої інстанції, як таке, що прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове про відмову у задоволенні позову позивача.
Від позивача надійшов відзив на апеляційні скарги відповідачів. У відзиві позивач просить відмовити у задоволенні вимог апеляційних скарг, як безпідставних, а законне рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Під час розгляду справи позивач подав додаткові письмові пояснення, в яких звертає увагу суду, що персональний склад комісії не відповідав критеріям, визначеним законом, оскільки деякі члени комісії не є політично нейтральними, не мають стажу роботу в галузі права, не усі призначені члени комісії мають бездоганну репутацію та суспільний авторитет. Встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
У судовому засіданні представник відповідача-2 підтримала вимоги апеляційної скарги, просить апеляційну скаргу задовольнити. Також вказала, що вважає наявними підстави для задоволення апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора.
Позивач та його представник просили залишити апеляційні скарги відповідачів без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши представників сторін, вивчивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а рішення суду першої інстанції слід скасувати, враховуючи наступне.
З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 працює в системі органів прокуратури з 24.12.2009 року.
17.12.2019 року наказом №1894к позивача було призначено на посаду прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою Безпеки України та Державної прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області.
У жовтні 2019 року, на підставі пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX від 19.09.2019, позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення його на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію (т.1 а.с.106).
Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур на засіданні, оформленому протоколом, було сформовано графіки складання іспитів у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
За результатами складеного іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувся згідно графіку, ОСОБА_1 набрав 65 балів, що зафіксовано у відомості про результати тестування (т.1 а.с.118).
Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур на засіданні, оформленому протоколом №7 від 02.04.2020 року, ухвалено рішення №128 про неуспішене проходження атестації особами, які набрали менше 70 балів ( т.1 а.с. 125). Позивача включено до даного списку під номером 70 (додаток 1 до протоколу №7 від 02.04.2020) (т.1 а.с.120-123).
На підставі рішення кадрової комісії з атестації прокурор Дніпропетровської області, керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", видав наказ від 30 квітня 2020 року №408к, яким ОСОБА_1 , звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України прокуратури Дніпропетровської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 14.05.2020 року (т.1 а.с.13).
Вважаючи рішення № 128 від 02.04.2020 року Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур та наказ прокурора Дніпропетровської області № 408к від 30.04.2020 протиправними, позивач звернувся до суду з позовом про їх скасування, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, прийшов до висновку, що рішення кадрової комісії щодо позивача критеріям обґрунтованості та безсторонності не відповідає. Крім того, станом на час звільнення позивача з роботи ні реорганізація, ні ліквідація прокуратури Дніпропетровської області не відбулися, не доведено відповідачами і фактів скорочення кількості прокурорів. З огляду на протиправність наказу про звільнення, наявні правові підстави для поновлення позивача в органах прокуратури та на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав до звільнення. У зв'язку з поновленням позивача в органах прокуратури, суд прийняв рішення про стягнення з відповідача-2 на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 14.05.2020 по 08.12.202 включно у розмірі 155 592,25 грн..
Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
Проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Відповідно до пунктів 7 - 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Посилання у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на нормативний припис як на підставу для звільнення прокурора на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" (№1697-VII), містить інший зміст положень цієї статті, які визначають "Загальні підстави для звільнення прокурорів", визначені Законом №1697-VII, який прийнятий у часі раніше, а саме 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року).
Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Таким чином, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і посилання в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.
Порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них має відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
Існування Закону №1697-VII та Закону № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.
Оскільки, Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. Тому, пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв'язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.
До спірних правовідносин застосованим є пункт 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно правилу конкуренції правових норм, має перевагу над загальним Законом №1697-VII.
Аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
Наведене вище відповідає правовій позиції, викладеній в постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах №160/6204/20, №200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справах №160/6596/20, №280/4314/20, від 28 жовтня 2021 року у справі 460/6797/20.
Відповідно до пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
З матеріалів справи вбачається, що 10 жовтня 2019 року позивач подав заяву Генеральному прокурору про переведення його на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію у порядку пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ (т.1 а.с. 106).
При цьому, позивач виявив бажання пройти атестацію з метою подальшого переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та зазначив про ознайомлення та погодження з усіма умовами та процедурами проведення атестації, що визначені Порядком № 221, зокрема щодо свого звільнення у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком № 221.
Таким чином, позивач був ознайомлений із процедурою атестації та настанням відповідних негативних наслідків у випадку непроходження атестації, мав змогу впорядковувати свою поведінку згідно з ними.
Графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
За результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором (пункт 16 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Пунктом дев'ятим розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 року № 221 (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17.12.2019 року № 336, від 04.02.2020 року № 65, від 19.02.2020 року № 102), затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок).
Відповідно до вказаного Порядку атестація прокурорів - це встановлена розділом II “Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.
Відповідно до п. 6 вказаного Порядку атестація включає такі етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Як передбачено п.7 - п.9 розділу І Порядку повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
Згідно з пунктом 10 розділу І Порядку заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
У відповідності до пунктів 1-4 розділу ІІ Порядку після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів та оприлюднює його на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспиту. Перелік тестових питань для іспиту затверджується Генеральним прокурором та оприлюднюється на веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту. Тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.
Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.
Як зазначено у пункті 5 розділу ІІ Порядку № 221, прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Відповідно до пунктів 1-2 розділу ІІІ Порядку № 221, у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
Згідно з пунктом 2 розділу ІІІ Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).
Кадрова комісія може прийняти рішення про складання прокурорами іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки в один день. У цьому випадку, кадрова комісія формує графік складання вказаних іспитів із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестувань, який оприлюднюється на офіційному веб-сайті Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспитів.
Зразок тестових питань та правила складання іспиту оприлюднюються на веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту.
Тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії.
Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту встановлює своїм наказом Генеральний прокурор після складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до співбесіди, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації (пункти 3-6 розділу ІІІ Порядку)
Аналогічні положення щодо обов'язку прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором, який не набрав прохідний бал, містяться і в п. 16 Розділу II “Прикінцеві і перехідні положення” Закону № 113-IX.
Рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством (п.6).
ОСОБА_1 за наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 65 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, і його не було допущено до проходження наступного етапу атестації.
Ці результати відображені у відповідній відомості, у якій ОСОБА_1 поставив власний підпис. Будь-які зауваження з боку позивача щодо процедури та порядку складення іспиту ним не зазначені.
Як вбачається зі змісту протоколу засідання першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 02.04.2020 року № 7, комісія, заслухавши питання порядку денного, одноголосно вирішила затвердити список осіб, які не пройшли іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора 02.03.2020 та 04.03.2020 року. До вказаного списку під номером 70 у додатку 1 включено і позивача (т.1 а.с.122-123).
У рішенні Першої кадрової комісії від 02.04.2020 року № 128 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, наявне обґрунтування його прийняття - набрання позивачем балу за результатами складення іспиту у формі тестування на знання та уміння у застосуванні закону, що є меншим прохідного для успішного складення іспиту.
Доводи позивача щодо незаконної діяльності кадрової комісії №1 спростовуються матеріалами справи, оскільки на виконання положень пп. 8 п. 22 р. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону наказом Генерального прокурора № 233 від 17.10.2019 року затверджено Порядок роботи кадрових комісії, а наказом № 77 від 07.02.2020 року з метою проведення атестації прокурорів регіональних прокуратур, у т.ч. військових прокуратур регіонів України і об'єднаних сил, утворено першу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур.
Крім того, колегія суддів критично ставиться до тверджень позивача про неправомочність кадрових комісій і, як наслідок, відсутність у них повноважень щодо прийняття будь-яких рішень, оскільки положеннями пп. 7, 8 п. 22 р. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону визначено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення в тому числі проведення атестації прокурорів Генеральної прокуратури відповідно до цього розділу. При цьому, саме Генерального прокурора наділено правом визначати перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора.
Як зазначено у п.3 р. "Прикінцеві і перехідні положення" Закону, до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Створення кадрових комісії, в тому числі першої кадрової комісії, затвердження порядку їх роботи відбулося за наказом Генерального прокурора в межах тих повноважень та порядку, який був визначений Законом - п. 9, 11, пп. 8 п. 22 р. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону та на виконання мети цього закону - проведення заходів із реформи органів прокуратури.
Стосовно доводів, викладених у відзиві на апеляційні скарги про обставини тестування позивача, слід зазначити наступне.
Позивач в судовому засіданні не довів, що ймовірні порушення та недоліки під час проведення атестації вплинули на результат атестації позивача. Позивачем ані безпосередньо до проходження атестації, ані під час або одразу після проходження атестації не наводилось будь-яких зауважень стосовно процедури та порядку складання іспиту у формі анонімного тестування. Акти щодо збою в роботі комп'ютерної техніки, з використанням якої проводилося тестування, скарги стосовно процедури проведення цього тестування, тощо не складалися та не подавалися.
Суд апеляційної інстанції не знаходить слушними доводи позивача, що відповідачами не доведено обґрунтованість визначеного балу, адже іспит у формі анонімного тестування відбувався з використанням комп'ютерної техніки, що виключає суб'єктивну оцінку отриманого результату.
Єдиною підставою, за якою рішення кадрової комісії може бути скасовано в судовому порядку, це порушення процедури проведення атестації або процедури його прийняття, проте такі обставини не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи.
Оскаржене рішення кадрової комісії містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії, підстави та обґрунтування його прийняття - набрання позивачем за результатами складення іспиту меншої кількості балів, ніж прохідний бал для успішного складення іспиту.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для скасування в судовому порядку рішення Першої кадрової комісії №128 від 02.04.2020. Тому, в цій частині позовних вимог позивача слід відмовити.
Законодавець, ввівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, зазначив, які саме дії мають вчинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.
З урахуванням того, що звільнення на підставі підпункту 2 пункту 19 Розділу II “Прикінцеві і перехідні положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури” та пов'язано, зокрема з наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, суд відхиляє вказані доводи позивача, як окрему підставу для скасування оскаржуваного наказу про звільнення.
В даному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі вищезазначеної норми є не закінчення процесу ліквідації чи реорганізації або завершення процедури скорочення чисельності прокурорів, а виключно наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Фактично всі доводи позивача про протиправність проведення атестації ґрунтуються на його незгоді з положеннями Закону № 113-IX і Порядку № 221, які, на його думку, порушують права та гарантії, що визначені Кодексом законів про працю України та Конституцією України.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що положення Закону №113-IX на день їх виконання відповідачем і прийняття оскарженого наказу були (та є) чинними, неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися. Так само були чинними і положення Порядку № 221, а тому правові підстави для їх незастосування відсутні.
Як неодноразово зазначає Верховний Суд у своїх постановах, прийнятих за наслідками розгляду аналогічних спорів, запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України певною мірою є втручанням у приватне життя особи прокурора в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Однак, таке втручання в цьому разі прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну мету відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України.
Відповідачем обґрунтовано визначено звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX.
Наказ № 408к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги про його скасування задоволенню також не підлягають.
З огляду на викладене, відсутні і підстави для задоволення похідних позовних вимог про поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи, рішення прийняте судом з помилковим застосуванням норм матеріального права, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення апеляційних скарг відповідачів, скасування рішення суду першої інстанції, з прийняттям нового про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Керуючись п.2 ч.1 ст.315, ст.317, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року у справі № 160/6405/20 - скасувати та прийняти нове судове рішення.
В задоволенні позову ОСОБА_1 - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у випадках та в строки, визначені статтями 328,329 КАС України.
Головуючий - суддя Н.П. Баранник
суддя Н.І. Малиш
суддя А.А. Щербак