23 листопада 2021 року м. Дніпросправа № 160/9717/21
Суддя І інстанції - Голобутовський Р.З.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної державної адміністрації
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ОЗЕРНА ПЛОЩА» до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, -
ТОВ «Озерна площа» звернулося з вищевказаним позовом до суду, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 17 (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, б.4), охоронний номер 114.
В обґрунтування позовних вимог посилається на порушення процедури прийняття оскарженого розпорядження та відсутністю повноважень на прийняття такого розпорядження відповідачем.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року позовні вимоги було задоволено.
Не погодившись з прийнятим рішенням суду першої інстанції Дніпропетровська обласна державна адміністрація подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. Апеляційна скарга мотивована тим, що розпорядження голови облдержадміністрації від 12.04.1996 № 158-р (далі - Розпорядження № 158-р) приймалось відповідно до наданих йому повноважень та у спосіб передбачений законодавством України, яке діяло на час його прийняття. За твердженням апелянта, спірне у цій справі розпорядження приймалося з метою впорядкування справи обліку, охорони і збереження історико-культурної спадщини Дніпропетровської області та за результатами інвентаризації історичної забудови міста Дніпропетровська у 1989 році, що проведена була Українським спеціальним науково-реставраційним проектним інститутом «Укрпроектреставрація», який за твердженням апелянта є повноважною особою стосовно складення переліку виявлених пам'яток містобудування та архітектури, до якого також внесене об'єкт нерухомого майна по вул. Шмідта, 17 у м. Дніпропетровську як такого, що становить історичну, наукову і художню цінність, оскільки відповідно до Закону УРСР «Про охорону та використання пам'ятників історії та культури» охорона пам'яток архітектури та містобудування покладалася на центральний спеціально уповноважений державний орган виконавчої влади, діяльність яких спрямовувалась і координувалась за радянських часів Радою Міністрів УРСР, а за незалежної України - Кабінетом Міністрів України, яким саме і підпорядковувався НДІ «Укрпроектреставрація»: у 1989 році - це був Державний Комітет Ради Міністрів УРСР у справах будівництва (ст.7), з 1992 року - це був Державний комітет України у справах будівництва і охорони історичного середовища, а з грудня 1997 року - це був Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України (Держбуд України).
Апелянт наголошує на тому, що відповідно до ст.14 Закону України «Основи законодавства України про культуру» від 14.02.1992 № 2117-ХІІ охорону пам'яток історії та культури України, захист історичного середовища, схоронність музейного, бібліотечного і архівного фондів забезпечує Держава в особі її органів влади і управління, якою за твердженням відповідача було визначено місцеву державну адміністрацію, як правонаступника виконавчих комітетів відповідних Рад народних депутатів щодо прийнятих ними рішень, взятих зобов'язань та покладених на них законодавством обов'язків у тій їх частині, що не суперечить Закону України «Про Представника Президента України» та Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», оскільки відповідно до пунктів 2 та 3 Указу Президента України від 14.04.1992 № 252, представникам Президента України було доручено утворити на базі виконавчих комітетів відповідних Рад народних депутатів, їх відділів, управлінь та інших структурних підрозділів державні адміністрації областей, міст Києва і Севастополя, районів, районів міста Києва та припинити у зв'язку з цим діяльність виконавчих комітетів.
На підтвердження своїх доводів про неправильне застосування судом норм матеріального права, відповідач вказує на пункт 18 Указу Президента України від 21.08.1995 № 760/95 «Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію та Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію», яким визначено покладені на Державну адміністрацію завдання для виконання повноважень, зокрема, стосовно організації та контролю відповідно до законодавства про охорону, реставрацію та використання пам'яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів. При цьому, апелянт звертає увагу на положення Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яким визначено організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, саме які згідно ст.16 цього Закону діючи в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль, зокрема, за охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду, а голови місцевих державних адміністрацій очолюючи відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень (п.1 ч.1 ст.39 Закону), а також видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством (ч.1 ст.41 Закону), що у сукупності за твердженням апелянта свідчить про правомірність Розпорядження від 12.04.1996 року № 158-р «Про затвердження пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» в частині включення до Переліку об'єктів культурної спадщини об'єкту нерухомого майна по вул. Шмідта, 17. Вважає, що Головою облдержадміністрації оскаржуване Розпорядження було прийнято відповідно до повноважень та у спосіб передбачений законодавством України яке діяло на час його прийняття, і відповідно, свідчить про незаконність рішення суду першої інстанції у цій справі.
Посилаючись на невідповідності висновків суду фактичним обставинам та на необґрунтованість рішення суду першої інстанції, апелянт вказує про безпідставне врахування судом доводів позивача стосовно не занесення об'єкту нерухомості по вул. Шмідта 17 до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та наголошує, що відповідно до ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам'яткою культурної спадщини вважається не тільки занесений до Державного реєстру нерухомих пам'яток України об'єкт культурної спадщини, а також і об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом.
Також апелянт акцентує увагу на невірному та однобічному тлумаченні судом норм законодавства, які регулюють сферу спірних відносин, оскільки на його думку у спірному випадку відсутні підстави для обстеження (дослідження) уповноваженими органами об'єкта нерухомості по вул. Шмідта, 17 м. Дніпро з метою визначення його культурної цінності, також як і відсутні підстави для складання облікової документації після прийняття Закону України «Про охорону культурної спадщини» і для занесення вказаної будівлі у встановленому порядку відповідним органом до Переліку об'єктів культурної спадщини і до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, оскільки Законом України «Про охорону культурної спадщини» передбачається тільки складання облікової документації на об'єкти культурної спадщини для подальшого занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, але не передбачено повторне обстеження і включення об'єктів культурної спадщини до Переліку об'єктів культурної спадщини, що передує їх занесенню до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Крім того, апелянт зазначає, що суд першої інстанції вирішив спір у цій справі, погодившись з особистою думкою позивача, щодо відсутності правових підстав вважати вказаний об'єкт нерухомості таким, що належить до об'єкта культурної спадщини чи є пам'яткою культурної спадщини, хоча позивачем на підтвердження зазначеного не надано відповідних належних та допустимих доказів, а самі по собі твердження позивача про те, що будівля по вул. Шмідта, 17, не належить до включення до Переліку об'єктів культурної спадщини, самі по собі не спростовують належності даного об'єкту до культурної спадщини місцевого значення як пам'ятники архітектури (приналежність об'єкту до пам'яток архітектури визначено ще в 1988 році спеціальним науково-реставраційним проектним інститутом «Укрпроектреставрація»). Вважає оскарження позивачем нормативно-правового акту (Розпорядження № 158-р) є прикладом формально-юридичного підходу у методології юридичного дослідження та має на меті використання, тлумачення масиву законодавчих актів задля можливого скасування правильних за своєю суттю рішень органів влади з формальних підстав.
За вказаних у попередньому абзаці обставин, апелянт вважає доречним застосування до спірних правовідносин окремої думки судді Верховного Суду Яна Берназюка від 25.04.2018 по справі № 826/5575/17 стосовно «Принципу належного виконання повноважень суб'єктом влади», який є вторинним по відношенню «принципу чистоти процедури» в діяльності суб'єкта владних повноважень. Також акцентує увагу, що обмеження встановленням факту процедурного порушення під час прийняття рішення призводить тільки до «правовий пуризм», поняття якого було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини у рішенні по справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02), де ЄСПЛ зробив висновок про «не можливість скасування правильного по суті судового рішення та відступлення від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, оскільки судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки». Наведене, за твердженням апелянта свідчить, що не дотримання чи порушення процесуальних норм повинно бути підставою для скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за умови, якщо останнє за своєю суттю є необґрунтованим та/або незаконним й підлягало би скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави. Тобто, апелянт вважає, що процедурні помилки не зумовлюють скасування правильного по суті рішення суб'єкту владних повноважень, наголошуючи на неможливості національного та культурного відродження української держави без збереження та вивчення її історико-культурної спадщини, на світовий досвід культурної самоідентифікації нації, а також на важливості розуміння в умовах ринкових відносин про речі, які не можна та не потрібно продавати-купувати, бо вони є частиною національної культури, що без захисту на сьогодні безперервно знищуються.
Вищевикладені обставини у сукупності, відповідач вважає підтвердженням не належного дослідження судом першої інстанції питання законодавчого регулювання та ситуації з приводу виявлення і обліку об'єктів культурної та історичної спадщини, що мало місце на час прийняття оскаржуваного Розпорядження голови облдержадміністрації, чим порушено принципи всебічності та повноти розгляду справи і є підставою для скасування рішення суду у цій справі.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Озерна площа» (код ЄДРПОУ 41826171) зареєстровано як юридична особа 22.12.2017 року.
Відповідно до Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна Товариству з обмеженою відповідальністю «Озерна площа» на праві власності належить адміністративно-побутовий корпус з підвалом літ. А-3, А[1]-1,а, а [1]-3037 кв.м.; тунель літ. а-1-74 кв.м.; прохідна літ. Б-1, Б[1]-1, б-б[4]-128,8 кв.м., механічна майстерня, котельна, димова труба, магазин, відділ кадрів літ. В-1; В[1]-2, в-450,2 кв.м.; головний корпус, відділ пляшкомийної машини, будівля приготування розчинів з підвалом та надбудовами літ. Г-2, г, г-1, г[4], г[5], склад готової продукції літ. Г[1]-2, Г[2]-2, г[1]-г[3], будівля спиртосховища літ. Г[3]-1-Г[5]-1-5628,7 кв.м.; побутові приміщення шоферів, гараж з прибудовою літ. Д-2, Д[1]-1, Д[2]-1, д, д[1]-429,6 кв.м.; посудний цех літ. Е-2, е-1, е[1]-е[6]-1111,5 кв.м.; галерея літ. е-1-16, 02 кв.м.; трансформаторний кіоск літ. Є-1-31,9 кв.м.; компресорна, літ. Ж-1, ж-126 кв.м.; газорозподільний пункт літ. 3-1-16,4 кв.м.; навіс літ. И-23 кв.м.; навіс літ. 1-34 кв.м.; зварювальний збірник літ. ї-23,2 кв.м.; склад балонів літ. Й-11 кв.м.; убиральня літ. К-1-6 кв.м.; огорожа №1-10; резервуар протипожежний №11 збірник склобоя №12; бункер склобоя №13; мощення -І,ІІ, III, який розташований за адресою: Дніпропетровська обл., м. Дніпропетровськ (місто Дніпро), проспект Пушкіна, будинок 4.
Підставою виникнення права власності у ТОВ «Озерна площа» на зазначений об'єкт нерухомого майна є акт приймання-передачі нерухомого майна №1 від 28.12.2017 року. Видавник: ТОВ «Агроцентр Плюс» - ТОВ «Озерна площа».
З листування ТОВ «Озерна площа» з Державним підприємством «Науково-виробнича дослідна агрофірма «Наукова» Національної академії аграрних наук України», позивачу стало відомо про те, що об'єкт нерухомого майна до 2003 року мав адресу: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 17. Адреса нерухомого майна була змінена відповідно до розпорядження виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 25.03.2003 року №299р.
Представник позивача направив адвокатський запит до Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, в якому просив надати наступну інформацію:
- чи приймалось рішення повноважного суб'єкта владних повноважень про визнання об'єкта нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, проспект Пушкіна, буд. 4 (колишня адреса: м. Дніпропетровськ, вул. Шмідта, буд. 17) об'єктом культурної спадщини? Якщо так, надати докази та документи, що підтверджують зазначені обставини, в тому числі, але не виключно, копію тексту рішення суб'єкта владних повноважень, яким було прийнято рішення про визнання об'єкта нерухомого майна за адресою: м. Дніпропетровськ (м. Дніпро), вул. Шмідта, буд. 17 / проспект Пушкіна, буд. 4 об'єктом культурної спадщини;
- на підставі яких документів та відомостей було прийнято рішення повноважного суб'єкта владних повноважень, визначеного у п. 1 (якщо воно приймалось)? Чи складалась облікова документація стосовно об'єкта нерухомого майна за адресою: м. Дніпро, проспект Пушкіна, буд. 4 (колишня адреса: м. Дніпропетровськ, вул. Шмідта, буд. 17) та чи визначалась історична, наукова, художня або культурна цінність зазначеного об'єкту нерухомого майна? Надати докази та документи, що підтверджують зазначені обставини.
31.05.2021 року Управлінням культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації надано відповідь, оформлену листом за вих. №1005/0/161-21, яким повідомлено, що будівля, розташована за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, 17 є пам'яткою архітектури місцевого значення «Виробниче підприємство», охоронний № 114, взята на державний облік розпорядженням голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 12.04.1996 року № 158-р. Розпорядження голови облдержадміністрації від 12.04.1996 року №158-р прийнято відповідно до владних повноважень, визначених законами та законними актами. Підставою для прийняття зазначеного розпорядження була інвентаризація історичної забудови міста Дніпро (Дніпропетровськ до 19.05.2016), яка проводилася базовим науково-дослідним інститутом України «УкрДніпропроектреставрація», який підпорядковувався спеціально уповноваженому на той час органу в сфері охорони культурної спадщини - Держбуду. На теперішній час, на пам'ятку архітектури місцевого значення «Виробниче підприємство» виготовлено облікову документацію. Відповідно до облікової документації (облікова картка), предметом охорони зазначеної пам'ятки є зовнішній об'єм пам'ятки до увінчуючого карнизу.
До відповіді долучено розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 12.04.1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» та додаток до розпорядження, в графі 114 якого зазначено, що до об'єктів пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області віднесено Виробниче підприємство за адресою: вул Шмідта, 17, м. Дніпропетровськ.
08.06.2021 року Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради надано відповідь на адвокатський запит представника позивача, оформлену листом №8/7-42, якою повідомлено, що згідно з науково-проєктною документацією «Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра», затвердженою рішенням Дніпровської міської ради від 02.09.2020 року № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра», будівля за адресою: м. Дніпро, просп. Пушкіна, буд. 4 (колишня адреса: м. Дніпропетровськ, вул. Шмідта, буд. 17), а саме: головний корпус, відділ пляшкомийної машини, будівля приготування розчинів з підвалом та надбудовами (літ по плану Г-2), склад готової продукції (літ. по плану Р1-2, Г2-2), будівля спиртосховища (по плану літ. Г3-1, Г4-1, Г5-1), є пам'яткою архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області «Виробниче підприємство», охоронний номер 114, відповідно до розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року № 158-р «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області». Зазначено, що документація на пам'ятку, складена до 12.04.1996 року, в управлінні відсутня і не передавалась у розпорядження.
Не погоджуючись з процедурою прийняття розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р «Про затвердження переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 17 (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, б.4), охоронний номер 114, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Виходячи з предмету спору, який стосується правомірності включення у додаток до Розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р об'єкту нерухомості по вул. Шмідта, буд.17 м. Дніпро (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, б.4), охоронний номер 114, як «пам'ятки архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області», судова колегія апеляційної інстанції вважає правильною перевірку судом першої інстанцій підстав для включення до Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області вказаного об'єкту нерухомості та повноважень голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації на визначення приналежності цього об'єкту нерухомості до пам'ятки історії та культури місцевого значення на дату прийняття ним Розпорядження від 12.04.1996 року №158-р.
При обговоренні означених у попередньому абзаці основних питань предмету спору по цій справі, на переконання апеляційної інстанції, суд першої інстанції повно, всебічно та об'єктивно дослідив усю інформацію, що пов'язана з процедурою отримання вказаною будівлею (належної на праві власності позивачу) статусу «пам'ятки» у контексті чинних в період 1996 р нормативних актів, якими на той час регулювався порядок виявлення та обстеження пам'яток, визначення їх історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності та фіксації і вивчення результатів, а також складання повного переліку державної облікової документації з метою установлення приналежності нерухомої пам'ятки історії та культури до відповідного виду та категорії, і подальшого включення об'єкту у відповідний державний перелік нерухомих пам'яток історії та культури, що чітко прописувалося у затвердженій наказом Мінкультури від 13.05.1986 № 203 Інструкції «Про порядок обліку, забезпечення схоронності, утримання, використання та реставрації нерухомих пам'яток історії та культури» (далі - Інструкція № 203).
Зокрема, перевіряючи обставини, які слугували підставою включення до Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області будівлі 17 по вул. Шмідта у м. Дніпропетровську (м.Дніпро), затвердженого Розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р., суд першої інстанції встановив, що стосовно будівлі 17 по вул. Шмідта в м. Дніпро не вчинялося жодних заходів, передбачених Законом УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» та Положенням про охорону та використання пам'яток історії та культури, затвердженого Постановою Ради Міністрів СРСР від 16.09.1982 року №865, і не складалося будь-яких документів згідно Інструкція № 203 та долучались би до оскаржуваного у цій справі Розпорядження № 158-р до 12.04.1996 року.
Враховуючи, що судом першої інстанції встановлено неспростовний факт того, що відносно будівлі по вул. Шмідта, 17 у м. Дніпро у встановленому порядку не проводилося обстеження (дослідження) на предмет визначення її історичної, наукової, художньої або іншої культурної цінності, з фіксацією цього та вивченням виявленого, також як і не складалося повного переліку державної облікової документації за якою б визначалась приналежність об'єкту до відповідного виду та категорії пам'ятки історії та культури (облікових карток, паспортів, карток негативних та обмірних фондів, актів технічного стану пам'яток, інвентарних описів цінних фрагментів фасадів та інтер'єрів пам'яток, карт-схем розташування пам'яток, історико-архітектурних опорних планів, планів зон охорони, фотодокументації, обмірних креслень, графічних замальовок, наукових звітів про проведення дослідних і ремонтно-реставраційних робіт на пам'ятках, тощо) - судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у Голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації станом на 12.04.1996 року не було правових підстав та повноважень на включення до Переліку (Списків) пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області будівлі 17 по вул. Шмідта у м. Дніпрі.
Також апеляційний суд акцентує увагу на тому, що відсутність перелічених у попередньому абзаці документів підтверджується листами Державного архіву Дніпропетровської області і Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, наданими адвокату у відповідь на його запити, долученими до матеріалів адміністративної справи, та не спростовується відповідачем по справі і іншими учасниками у справі.
Обґрунтованими є висновки суду першої інстанції про відсутність правових підстав брати до уваги посилання відповідача на правомірність включення будівлі 17 по вул. Шмідта у м. Дніпрі до затвердженого Розпорядженням від 12.04.1996 року №158-р Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області на підставі проведеної Українським спеціальним науково-реставраційним проектним інститутом «Укрпроектреставрація» інвентаризації історичної забудови міста Дніпропетровська, оскільки чинним на той час законодавством вказана установа не була визначена уповноваженою на підготовку документів і складення Переліку (Списків) пам'яток історії та культури задля їх подальшого затвердження Головою Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
Наведені вище судом першої інстанції висновки стосовно проведеної НДІ «Укрпроектреставрація» інвентаризації історичної забудови міста Дніпропетровська у 1989 році, цілком узгоджуються з положеннями Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» і Закону України «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», а також затвердженого Постановою Ради Міністрів СРСР від 16.09.1982 року №865 Положення про охорону та використання пам'яток історії та культури та постанови Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 р. № 711 «Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР» і Інструкції № 203, якими у період з 1965 р по 2009 р. регулювалися усі питання збору, підготовки та оформлення документів по виявленому нерухомому об'єкту, з внесенням цього об'єкту до Переліку (Списків) пам'яток історії та культури і їх затвердженням уповноваженим органом, задля подальшого занесення «пам'ятки культурної спадщини» до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за рішенням Мінкультури (щодо об'єктів місцевого значення).
Викладені відповідачем в апеляційній скарзі доводи про підпорядкування НДІ «Укрпроектреставрація» з 1992р Державному комітету України у справах будівництва і охорони історичного середовища, а з грудня 1997р Державному комітету будівництва, архітектури та житлової політики України - судова колегія не може визнати такими, що спростовують висновки суду першої інстанції або такими, що підтверджують правомірність Розпорядження Голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р, як з наведених судом першої інстанції обставин, а також з урахуванням того, що посилання відповідача на інвентаризацію НДІ «Укрпроектреставрація» не підтверджено будь-якими доказами про доручення (рішення повноважних осіб, тощо) вказаному НДІ «Укрпроектреставрація» проводити інвентаризацію історичної забудови та паспортизацію пам'яток архітектури і містобудування Дніпропетровської області, також як і не надано суду копії або примірника документально оформленої інвентаризації НДІ «Укрпроектреставрація», з якої можливо б було зрозуміти мету її проведення і інформацію про адресата його подальшого отримання.
Окрім того, судова колегія зазначає, що відповідачем не наведено будь-яких вмотивованих пояснень стосовно нормативно обґрунтованої можливості формувати Перелік (Список) пам'яток історії та культури лише на підставі інвентаризації НДІ «Укрпроектреставрація», але без попереднього виявлення об'єктів нерухомості («пам'яток») і оформлення на них облікових документів, та без отримання висновків про доцільність занесення конкретного об'єкта до Переліку «пам'яток культурної спадщини», хоча наявність перелічених дій та документів станом на квітень 1996 року були необхідною правовою підставою для включення об'єкту нерухомості до списків (переліків) пам'яток історії та культури, і відповідно, не могли підмінятися іншими, невстановленими законом процедурами.
Виходячи з викладеного колегія суддів визнає законними та обґрунтованими висновки суду першої інстанції, які слугували підставою для визнання протиправним Розпорядження Голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 7 (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, буд.4) охоронний номер 114 та його скасування. Обґрунтованість висновків суду у цій справі повністю підтверджується встановленими в ході судового розгляду фактичними обставинами і долученими до справи письмовими доказами, яким суд першої інстанції надав правильну юридичну оцінку, що в свою чергу повністю перевірено під час апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції у цій справі.
Виходячи з прописаних у ч.2 ст.71 КАСУ особливостей адміністративного судочинства стосовно покладеного саме на суб'єкта владних повноважень обов'язку доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності, який саме і повинен надати докази на підтвердження правомірності його дій чи законності прийнятих рішень, колегія суддів наголошує на недоведеності відповідачем у цій справі правомірності винесеного Головою Дніпропетровської обласної державної адміністрації Розпорядження № 158-р від 12.04.1996 року «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» в частині включення у Додаток до вказаного Розпорядження об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 7 (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, буд.4) охоронний номер 114.
Колегія суддів вважає, що відповідач у цій справі взагалі не може посилатися на норми прийнятий тільки 08.06.2000 року Закону «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III, положення якого не були покладені в основу оскаржуваного Розпорядження Голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації № 158-р від 12.04.1996 року «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області», що саме і позбавляє адміністративний суд можливості приймати такі доводи відповідача до уваги, як підставу для скасування рішення суду першої інстанції у цій справі.
На переконання колегія судів апеляційної інстанції, відповідачем у цій справі перебільшано значення положень Указу Президента України «Про Положення про місцеву державну адміністрацію» від 14.04.1992 № 252 (пунктів 2 та 3) та Указу Президента України від 21.08.1995 № 760/95 «Про Положення про обласну, Київську, Севастопольську міську державну адміністрацію і Положення про районну, районну у містах Києві та Севастополі державну адміністрацію» (пункт 18), якими на думку відповідача підтверджується правомірність винесеного Головою облдержадміністрації Розпорядження від 12.04.1996 № 158-р. з огляду на отриманні місцевими державними адміністраціями повноваження та правонаступництво по прийнятим виконавчими комітетами відповідних Рад народних депутатів рішенням, взятим зобов'язанням і покладеним на них обов'язків у тій їх частині, яка не суперечить Законам України «Про Представника Президента України» та «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування».
Так, затвердженим Указом Президента України від 14.04.1992 № 252 Положенням про місцеву державну адміністрацію до повноважень місцевих держадміністрацій - взагалі не передавалися будь-які питання у сфері охорони «пам'яток культурної спадщини», а п.4 ст.18 Указу Президента України від 21.08.1995 № 760/95 до повноважень Державної адміністрації для виконання покладених на неї завдань у галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування транспорту і зв'язку - було віднесено тільки «організацію та контроль відповідно до законодавства охорону, реставрацію та використання пам'яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів», що абсолютно не наділяло їх компетенцією у галузі охорони і використання пам'яток історії та культури щодо забезпечення виявлення, обліку, охорони і використання пам'яток історії та культури, що знаходяться на території відповідної місцевої державної адміністрації, та не означало наявність у держадміністрації повноважень на затвердження Переліку (Списків) пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення.
Одночасно, апеляційний суд звертає увагу, що відповідач заперечуючи проти позову у цій справі, проігнорував той факт, що на момент винесення спірного Розпорядження № 158-р від 12.04.1996 року, правовою основою діяльності щодо охорони і реставрації пам'яток містобудування і архітектури були: Основи законодавства України про культуру 1992 року, Закон Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» № 3600-IX від 13.07.1978 (далі - Закон № 3600-IX), і наведеними у ст.7, ст.8, ст.10, ст.16 приписами цього Закону було чітко визначено, що:
- Державне управління в галузі охорони і використання пам'яток історії та культури здійснюється Радою Міністрів СРСР, Радою Міністрів Української РСР, виконавчими комітетами обласних, районних, міських, районних у містах, селищних і сільських Рад народних депутатів, а також спеціально уповноваженими на те державними органами охорони пам'яток відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР. А спеціально уповноваженими державними органами охорони пам'яток історії та культури в Українській РСР є Міністерство культури Української РСР, Державний комітет Ради Міністрів Української РСР у справах будівництва, Головне архівне управління при Раді Міністрів Української РСР та їх органи на місцях, а також інші державні органи, до компетенції яких законодавством Союзу РСР і Української РСР віднесено здійснення зазначених функцій.
- виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів у межах прав, наданих законом, забезпечують виявлення, облік, охорону і використання пам'яток історії та культури, що знаходяться на території Ради, залучають громадськість до проведення заходів по охороні, використанню і пропаганді цих пам'яток, організують шефство підприємств, установ, організацій над ними, забезпечують додержання законодавства про охорону і використання пам'яток історії та культури. При цьому, саме виконавчі комітети обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів затверджують переліки пам'яток історії та культури місцевого значення (стаття 17), встановлюють зони їх охорони (стаття 29), а також вирішують інші питання в галузі охорони і використання пам'яток історії та культури, віднесені до їх відання законодавством Союзу РСР і Української РСР.
- Державний контроль за охороною і використанням пам'яток історії та культури здійснюється Радами народних депутатів, їх виконавчими і розпорядчими органами та спеціально уповноваженими на те державними органами відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР
- і усі пам'ятки історії та культури, незалежно від того, в чиїй власності вони перебувають, підлягають державному обліку, а який здійснюється в порядку, який визначається Радою Міністрів.
Посилання відповідача в апеляційний скарзі на Закони України «Про Представника Президента України» від 05.03.1992 № 2167-XII та «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» № 533-XII від 07.12.1990 (далі - Закон № 533-XII), положенням яких нібито не суперечить прийняте місцевою державною адміністрацією спірне у цій справі Розпорядження № 158-р від 12.04.1996 року - судова колегія також визнає недоречними, оскільки зазначені Закони не містять в собі жодної норми, відповідно до якої місцева державна адміністрація або її Голова наділялися повноваженнями по виявленню «пам'яток культурної спадщини» та внесенню їх до Переліку, чи компетенцією у галузі обліку, охорони та використання пам'яток історії та культури. Про наведене переконливо свідчить зміст ст.52 Закону № 533-XII (в редакції чинній станом на 12.04.1996 року), яка прописує компетенцію обласної, районної Ради народних депутатів, з описом правомочності розглядати і вирішувати питання, віднесені законодавством до відання регіонального самоврядування, за винятком тих, які вирішуються виключно місцевими референдумами, та п.5 ст.39 Закону № 533-XII, саме Виконавчий комітет сільської, селищної, міської Ради народних депутатів уповноважений був здійснювати охорону і організує використання пам'яток історії та культури, переданих до відання місцевого самоврядування.
Підсумовуючи вищеописані доводи апеляційної скарги відповідача, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на безпідставність обґрунтування відповідачем своєї правової позиції у цій справі нормами матеріального права, якими безпосередньо не регулюються спірні правовідносини, але разом з тим відповідачем повністю проігноровано положення чинного на той час законодавства, в яких відображалися основи правовідносин у галузі охорони і використання пам'яток історії та культури, визначався порядок виявлення, дослідження, оцінки та реєстрації об'єктів «пам'яток», їх облік відповідними державними органами, встановлювався правовий режим вчинення певних дій та регулювалися наслідки яких-небудь подій, прописувалися права й обов'язки їхніх учасників та тощо.
А саме, відповідач не брав до уваги у цій справі, що станом на 1996 рік робочий механізм правового регулювання спірних у цій справі відносин, було прописано у ч.2 ст.8, ст.17, ст.29 Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» від 13.07.1978 р. №3600-IX (далі - Закон №3600-IX). А саме, визначено, що переліки пам'яток історії та культури місцевого значення затверджуються (стаття 17), зони їх охорони встановлюються (стаття 29) - виконавчими комітетами обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів, якими також вирішуються інші питання в галузі охорони і використання пам'яток історії та культури, віднесені до їх відання законодавством Союзу РСР і Української РСР, у тому числі і питань, які стосуються віднесення пам'яток історії та культури до категорії пам'яток загальносоюзного, республіканського чи місцевого значення провадиться відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР. У той же час, місцеві обласні та районні ради вказаним Законом №3600-IX не відносилися до переліку спеціально уповноважених органів охорони пам'яток історії та культури, а правовий стан місцевих державних адміністрацій було сформовано тільки з прийняттям Конституції України від 28 червня 1996 р.. При цьому, повний обсяг повноважень місцевих державних адміністрацій, як органів виконавчої влади, було визначено лише Законом України «Про державні місцеві адміністрації» №586-ХІV від 09.04.1999 (далі - Закон № 586-ХІV ).
Отже, якщо навіть вести мову про передачу державним місцевим адміністраціям в порядку правонаступництва будь-яких повноважень у галузі охорони культурної спадщини, то і це, могло мати місце тільки з моменту вступу в дію Закону № 586-ХІV (з дня його офіційного оприлюднення), тому усі посилання відповідача в апеляційній скарзі на положення ст.16, п.1 ч.1 ст.39, ч.1 ст.41 Закону № 586-ХІV - до обставин даної справи є безпідставними, і тому апеляційним судом відхиляються.
Підсумовуючи вищевикладені обставини та норми матеріального права у їх сукупності, судова колегія визнає, що судом першої інстанції при вирішенні у цій справі спору правильно з'ясовувалися три головних питання: чи «на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України» прийнято оскаржуване у цій справі Розпорядження; чи «у межах повноважень, на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним» діяв відповідач приймаючи оскаржуване Розпорядження, без перевищення своїх повноважень; та чи «у визначений чинним законодавством спосіб діяв відповідач», тобто, чи з дотриманням встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії. Саме за результатом перевірки вказаних питань у цій справі, судом отримано єдиний правильний висновок по суті спору щодо протиправності розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 року №158-р «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення у Додаток до вказаного Розпорядження об'єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Шмідта, буд. 7 (адреса після перейменування: м. Дніпро, пр. Пушкіна, буд.4) охоронний номер 114, та про його скасування.
Окремо колегія суддів акцентує увагу на тому факті, що при затвердженні Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області, до якого під порядковим номером було включено об'єкт нерухомості за адресою: м. Дніпропетровськ, вул. Шмідта, буд.17, Голова Дніпропетровської обласної державної адміністрації діяв не у визначений чинним на той час законодавством спосіб та з перевищенням повноважень, якими був наділений Законом №586-XIV при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, оскільки жодною діючою нормою матеріального права станом на 12.04.1996 року, голова не наділявся правом та повноваженнями одноособово своїм Розпорядженням затверджувати Перелік пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області.
Апеляційний суд також підкреслює, що навіть положеннями Закону №586-XIV, які набрали чинності вже після прийняття оскаржуваного у цій справі Розпорядження, Голови обласної державної адміністрації не наділялися такими повноваженнями. Наведений у ст.39 Закону №586-XIV перелік, Голови уповноважувалися: 1) очолювати відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, нести відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдання і за здійснення ними своїх повноважень; 2) представляти відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами; 3) призначати на посади та звільняти з посад своїх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону; 4) призначати на посади та звільняти з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій; 5) укладати та розривати контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників; 6) погоджувати у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України; 7) в межах затверджених бюджетів виступати розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням; 8) регулярно інформувати населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію; 9) утворювати для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначати їх завдання, функції та персональний склад; 10) здійснювати інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня. Також, Голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови. Крім того, у ст.34 Закону №586-XIV визнано за Головами «право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад», а у ст.35 Закону №586-XIV «права бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції».
Разом з тим, судова колегія зауважує, що чинною на даний час (час вирішення спору по суті) редакцією ст.43 Закону №586-XIV чітко встановлено, що оскарження та скасуванню підлягають Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Аналіз положень Закону №586-XIV, підтверджують, що у квітні 1996 року та до кінця 1999 року, повноваження приймати відповідне рішення про затвердження Переліку (Списку) пам'яток історії та культури місцевого значення - належали виключно виконавчому комітету Дніпропетровської обласної Ради, що за висновками колегії суддів апеляційної інстанції безперечно свідчить про те, що спірний у цій справі об'єкт будівлі № 17 по вул. Шмідта м. Дніпропетровська (м. Дніпро) у встановленому Законом УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» порядку не визначався як пам'ятка історії та культури місцевого значення, що звичайно також доводить і про необґрунтованість посилання відповідача необхідність застосування до даного випадку вимог п.3 Розділу Х Закону № 1805-III, згідно якого «об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону №3600-IX визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону».
Більш того, наполягаючи на необхідності застосування у цій справі положень Закону № 1805-III відповідач у той же час не надав до суду підтвердження факту складення документів на виконання встановленої Законом № 1805-III процедури щодо: виявлення, обліку, охорони та внесення до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуття правового статусу «пам'ятки» з урахуванням вимог Порядку визначення категорій пам'яток, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2019 № 452 (далі - Порядок № 452), у п.4 якого чітко встановлено, що «об'єкти культурної спадщини», які пропонуються для внесення до Реєстру за категорією місцевого значення, повинні зберегти свою автентичність (пам'ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування) та мати одну або більше з таких ознак: мали вплив на розвиток культури певного населеного пункту чи регіону; пов'язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю людей, які зробили значний внесок у розвиток культури певного населеного пункту чи регіону; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи; а сам Перелік об'єктів культурної спадщини має бути затверджений рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини. При цьому, згідно п.5 Порядку № 452 попередню оцінку відповідності об'єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у п.4 цього Порядку, має проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.
Таким чином, узагальнюючи вищевикладене, колегія суддів апеляційної інстанції повністю підтверджує законність та обґрунтованість висновків суду першої інстанції, які ґрунтуються на повному, всебічного встановленню фактичних обставин по справі і правильним застосуванням до них норм матеріального права, тому судова колегія не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції, яким правильно було позовні вимоги.
Наведені в апеляційній скарзі доводи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які привели до неправильного вирішення спору по суті не знайшли свого підтвердження, тому рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін, а апеляційна скарга - без задоволення.
Керуючись п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.
В повному обсязі постанова складена 23 листопада 2021 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя В.В. Мельник