(про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі)
29 листопада 2021 року
Київ
справа №9901/487/21
адміністративне провадження № П/9901/487/21
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Васильєвої І.А., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України від 06 жовтня 2021 року № 1799-IX, -
До Верховного Суду, як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (далі - відповідач), в якому позивач просив суд визнати протиправною та нечинною постанову Верховної Ради України від 06 жовтня 2021 року № 1799-IX «Про перейменування селища міського типу Більмак Пологівського району Запорізької області».
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилався на те, що оскаржувана постанова Верховної Ради України прийнята відповідачем з порушенням статей 5, 6, 19, 22, 85, 92 Конституції України; статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування; статей 103, 138 Закону України від 10 лютого 2010 року № 1861-VІ «Про Регламент Верховної Ради України»; пункту 3 статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 04 квітня 1995 року № 116/95-ВР; статті 8 Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви»; статей 25, 26, 37, Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»; Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» від 09 квітня 2015 року № 317-VІІІ; без врахування рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року № 11-рп/2001 та колективного звернення мешканців населеного пункту Більмак, адресованого Голові Верховної Ради України за № 15905Б-2-06.2021/208045 в якому зазначено, що запропонована нова назва смт. Кам'янка не знаходить одностайної підтримки серед членів територіальної громади, а законність рішення Більмацької селищної ради Більмацького району Запорізької області від 27.03.2020 року № 36 «Про перейменування смт. Більмак Більмацького району Запорізької області на см. Кам'янка» оскаржується в судовому порядку у справі № 319/308/17.
Вважаючи, що оскаржувана постанова Верховної Ради України порушує право позивача жити в населеному пункті з унікальною назвою та покладає на нього (його рідних та близьких) додаткові моральні та матеріальні втрати пов'язані з процесом перейменування населеного пункту Більмак, а також посилаючись на її невідповідність приписам Конституції України та порушенню законодавчої процедури її прийняття, позивач, керуючись статтями 3, 8, 38, 55 Конституції України та 6, 7, 264, 266 Кодексу адміністративного судочинства України звернувся з даним позовом до суду.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
У відповідності до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
За правилами частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у визначений цієї статтею спосіб.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, пунктом 1 якої передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до частини 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження в наведених справах визначені у статті 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України (пункт 1 частини 1 статті 266 КАС України).
Отже положення частини 1 статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Так, за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина 2 стаття 84 Конституції України). Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією (стаття 91 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначено, що під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
Отже, Конституція України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Разом з тим, конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
З огляду на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
Так, у відповідності до частини 1 статті 147 Конституції України, Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
У відповідності до частини 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність Верховної Ради України, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
Невідповідність актів Верховної Ради України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
Вказана правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 800/400/16.
Оскільки позивач оскаржує постанову Верховної Ради України з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка цієї постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
Пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
До того ж, Велика Палата Верховного Суду в постановах від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/276/20 та від 14 квітня 2021 року у справі № 800/400/16 зробила висновок, що поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
На підставі викладеного, керуючись статтею 170 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України від 06 жовтня 2021 року № 1799-IX.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
...........................
І.А. Васильєва
Суддя Верховного Суду