ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
22 листопада 2021 року м. Київ № 640/32061/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Бояринцевої М.А. при секретарі судового засідання Корніюк А.В., за участі представників сторін, розглянувши клопотання Кабінету Міністрів України про скасування заходів забезпечення позову у справі
за позовом Дочірнього підприємства "Поліграфічний комбінат "Зоря"
до треті особи, Кабінету Міністрів України які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Міністерство юстиції України; Державне підприємство "Національні інформаційні системи"
про про визнання протиправною та нечинною постанови № 1130 від 03.11.2021р.
До суду звернулось Дочірнє підприємство "Поліграфічний комбінат "Зоря" з позовом про визнання протиправною та нечинною Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1130 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812".
Ухвалами суду від 10.11.2021 відкрито провадження у справі та задоволено заяву про забезпечення позову ДП "Поліграфічний комбінат "Зоря".
Судом вжито наступні заходи забезпечення позову:
1) заборони Державному підприємству "Національні інформаційні системи" до набрання законної сили рішенням суду у цій справі здійснювати дії на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 року № 1130 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812", а саме: 1.1. Укладати договори з державним підприємством, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, щодо виготовлення та передачі спеціальних бланків нотаріальних документів, окрім як за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі". 1.2. Здійснювати замовлення бланків у державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі". 1.3. Отримувати спеціальні бланки нотаріальних документів від державного підприємства, яке належить до сфери управління Мінекономіки та спеціалізується на виготовленні бланків документів, що потребують використання спеціальних елементів захисту, окрім як за договором, що укладений за результатами відкритих торгів відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі". 1.4. Скасовувати (відміняти) відкриті торги на закупівлю спеціальних бланків нотаріальних документів (ідентифікатор закупівель UA-2021-10-08-005812-b, посилання prozorro.gov.ua/tender/UA-2021 -10-08-005812-b).
2) заборони Міністерству юстиції України до набрання законної сили рішенням суду у цій справі здійснювати дії на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 року № 1130 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812", а саме: вносити зміни до наказу від 4 листопада 2009 року № 2053/5, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 9 листопада 2009 року за № 1043/17059 та інших нормативних актів Міністерства юстиції України в частині виготовлення та передачі державному підприємству, яке належить до сфери управління Мін"юсту, спеціальних бланків нотаріальних документів та здійснення їх замовлення.
Від Кабінету Міністрів України надійшла заява про скасування заходів забезпечення позову. В обгрунтування заяви відповідач посилається на постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" та вказує, що наслідком вжиття заходів забезпечення позову є фактичне зупинення дії нормативно-правового акту Уряду, який є предметом оскарження. Крім того, відповідач вказує, що між позивачем та ДП "Національні інформаційні системи" додаткової угоди до договору не укладено, що свідчить про взаємне визнання сторонами виконання умов договору до повного його виконання. Отже відповідач вважає, що наразі вжиття заходів забезпечення позову є передчасним.
Крім того, відповідач зазначає про надання оцінки адекватності та співмірності заходів забезпечення заявленим вимогам.
22.11.2021 від третьої особи ДП «Національні інформаційні системи» (далі - ДП «НАІС») надійшла заява, в якій третя особа підтримала позицію відповідача та вказує на відсутність порушень прав позивача як контрагента за договором поставки, оскільки позивач при укладанні договору взяв на себе певні ризики добровільно, а договір є виконаним. Крім того, третя особа зазначає, що залишок бланків нотаріальних документів у ДП «НАІС» залишився критично малий, якого вистачить до лютого 2022 року, що призведе до зупинення функціонування всієї системи нотаріату тощо.
Також третя особа ДП «НАІС» вказує, що закупівля спеціальних бланків нотаріальних документів не підпадає під дію Закону України «Про публічні закупівлі», а встановлення заборони ДП «НАІС» скасовувати (відміняти) відкриті торги на закупівлю спеціальних бланків нотаріальних документів є прямим порушенням п. 16 ч. 5 ст. 3 Закону.
Представник Міністерства юстиції України підтримала позицію відповідача та вказала на негативні наслідки, про які зазначила представник ДП «НАІС».
Від ДП "Поліграфічний комбінат "Зоря" надійшли заперечення проти заяви про скасування заходів забезпечення позову. Позивач стверджує, що відповідачем не наведено обставин, які змінилися та існували на момент вжиття відповідних заходів або нових обставин, які вказують на те, що необхідність забезпечення адміністративного позову відпала. Основною тезою відповідача, на думку позивача, по суті є те, що господарський договір від 13.07.2020 № КІ-32068913/16128 діє до 31.12.2021, а отже застосування заходів забезпечення позову, на думку відповідача, є передчасними.
Позивач також вказує, що незалежно від результатів вирішення спору по суті, вжиття заходів забезпечення позову задля збереження чинного порядку укладення господарських договорів на виготовлення та передачу спеціальних бланків нотаріальних документів за результатами процедури публічних закупівель не в змозі завдати істотної шкоди, тоді як зміна порядку укладання такого договору та здійснення відповідної діяльності лише одним державним підприємством безумовно завдає більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Крім того, позивач вказує, що відповідачем подано апеляційну скаргу, яка дублює зміст заяви про скасування заходів забезпечення позову.
Частиною першою статті 157 КАС України встановлено, що суд може скасувати заходи забезпечення позову з власної ініціативи або за вмотивованим клопотанням учасника справи.
Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам.
Як вбачається з ухвали суду від 10.11.2021 про вжиття заходів забезпечення позову, судом з"ясовано обсяг заявлених позовних вимог та надано оцінку співмірності заявлених заходам забезпечення позову з огляду на факт зміни організаційного процесу виготовлення та постачання спеціальних бланків нотаріальних документів, що безпосередньо впливає на охоронювані законом інтереси та матеріальні активи підприємства позивача. Судом надано оцінку щодо оголошення про проведення тендеру на закупівлю спеціальних бланків нотаріальних документів, наявність господарських відносин між позивачем та третьою особою - ДП "Національні інформаційні системи" щодо постачання таких бланків документів тощо та зроблено висновок, що у разі невжиття відповідних заходів процес виготовлення та передачі спеціальних бланків нотаріальних документів зазнає невідворотних змін, що безпосередньо вплине на права та охоронювані законом інтереси позивача.
Також суд вказав про збереження існуючої системи виготовлення та передачі спеціальних бланків нотаріальних документів шляхом вжиття відповідних заходів забезпечення позову та відсутності можливості завдання такими заходами істотної шкоди правам та охоронюваним законом інтересам інших учасників правовідносин, на які розповсюджує свою дію постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1130.
Суд зазначає, що співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони вчиняти певні дії.
При встановленні зазначеної відповідності слід враховувати, що вжиті заходи не повинні перешкоджати господарській діяльності юридичної особи або фізичної особи, яка здійснює таку діяльність і зареєстрована відповідно до закону як підприємець.
Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв'язку із застосуванням відповідних заходів.
Судом вдруге перевірено сайт Prozorro (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-10-08-005812-b) за станом на час проведення судового засідання, з якого вбачається, що замовником - ДП «НАІС» розроблено тендерну документацію відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та розпочату процедуру закупівлі спеціальних бланків нотаріальних документів; досліджено господарський договір від 13.07.2020 № КІ-32068913/16128 діє до 31.12.2021.
У розділі VI Тендерної документації зазначено, що замовник відміняє тендер у разі: 1) відсутності подальшої потреби в закупівлі товарів, робіт чи послуг; 2) неможливості усунення порушень, що виникли через виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, з описом таких порушень, які неможливо усунути. Тендер автоматично відміняється електронною системою закупівель у разі: 1) подання для участі: у відкритих торгах - менше двох тендерних пропозицій; 2) допущення до оцінки менше двох тендерних пропозицій у процедурі відкритих торгів, у разі якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднено відповідно до частини третьої статті 10 Закону; 3) відхилення всіх тендерних пропозицій згідно з цим Законом.
В судовому засіданні встановлено, що умови для відміни тендеру не настали.
Опис та зразок спеціального бланку нотаріального документа згідно Тендерної документації встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 № 812, зміни, внесені постановою № 1130 від 03.11.2021, стосуються лише виготовлення бланків та їх передачі від державного підприємства, що належить до сфери управління Мінекономіки, до державного підприємства, яке належить до сфери управління Мін'юсту, тобто без проведення процедури закупівлі.
Як вбачається з матеріалів справи, та зазначено в судовому засіданні представником ДП «НАІС», технічні вимоги до спеціальних бланків нотаріальних документів є фактично тотожними технічним вимогам, викладених у додатку 3 до господарського договору від 13.07.2020 № КІ-32068913/16128, укладеного із позивачем.
Так, згідно протоколу узгодження позицій Міністерства фінансів України та Міністерства юстиції України щодо проекту постанови КМУ «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 р. № 812» вказано, що проектом спірної постанови передбачалось пролонгація дії договору, укладеного із переможцем процедури закупівлі до набрання чинності цією постановою, до належного виконання відповідних зобов'язань або їх припинення з інших підстав, визначених законодавством, проте під час узгодження їх було виключено, що прямо вказує на можливість порушення прав учасників відповідної процедури, яку розпочато.
Таким чином, доводи сторін щодо негативних наслідків заходів забезпечення позову судом не встановлено. Доказів щодо виконання договору із позивачем, щодо залишків спеціальних бланків у третьої особи ДП «НАІС» та настання умов для відміни тендеру (відсутність подальшої потреби у закупівлі товару тощо) суду не пред'явлено ні відповідачем, ні третіми особами, які володіють відповідною інформацією згідно Порядку ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів.
Одночасно суд зазначає, що на виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 05.08.2009 № 812 "Про затвердження Порядку витрачання, зберігання, обігу спеціальних бланків нотаріальних документів і звітності про їх використання та опису і зразка такого бланка", відповідно до пункту 2 цього Порядку та Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2006 № 1577, наказом Міністерства юстиції України від 04.11.2009 № 2053/5 затверджено Порядок ведення Єдиного реєстру спеціальних бланків нотаріальних документів, яким передбачено, зокрема, порядок постачання бланків державним нотаріальним конторам, державним нотаріальним архівам, приватним нотаріусам.
Згідно з пунктом 1.7. наведеного Порядку постачальник спеціальних бланків нотаріальних документів (далі - Постачальник) - юридична особа, визначена Міністерством юстиції України, що здійснює постачання бланків на замовлення контор, архівів та приватних нотаріусів, а також виконує інші функції, передбачені цим Порядком.
Таким чином, шляхом внесення змін до наведеного Порядку в частині виготовлення та передачі державному підприємству, яке належить до сфери Мін'юсту, спеціальних бланків нотаріальних документів та здійснення їх замовлення може бути завдана шкода охоронюваним законом інтересам позивача як постачальника таких бланків та учасника процедури закупівель спеціальних бланків.
З урахуванням наведеного, суд зазначає, що відповідачем не наведено належних аргументів щодо неадекватності чи співмірності вжитих судом заходів забезпечення та які негативні наслідки може спричинити таке рішення суду.
Рішенням ЄСПЛ від 19.04.1993 у справі "Краска проти Швейцарії" визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути "почуті", тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.
Суд зазначає, що під час розгляду заяви про забезпечення позову судом об'єктивно надано оцінку доводам позивача, відповідача та третьої особи - ДП "Національні інформаційні системи" у сукупності наведених обставин та аргументів сторін.
З приводу зауважень третьої особи - ДП «НАІС» щодо прямого порушення судом норм п. 16 частини п'ятої статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі» суд зазначає наступне.
Відповідно до наведеної норми дія цього Закону не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є, зокрема, бланки інших документів, що відповідно до законодавства України потребують використання спеціальних елементів захисту.
Суд звертає увагу третьої особи, що при застосуванні заходів забезпечення позову суд не грунтувався на вимогах вказаного акту, а зазначений ДП «НАІС» нормативно-правовий акт було застосовано третьою особою під час оголошення процедури закупівлі, ознаки щодо спеціальних елементів захисту бланків нотаріальних документів як раз й було встановлено спірною постановою відповідача. Таким чином, зазначені доводи третьої особи на час розгляду клопотання про скасування заходів забезпечення позову є передчасними.
Крім того, заборона відміняти торги як раз й має на меті продовження процесу забезпечення нотаріату України спеціальними бланками нотаріальних документів (існуючого положення на момент звернення позивача до суду), а тому не зрозумілими й суперечливими є посилання третьої особи на незастосування Закону України «Про публічні закупівлі» в межах заборони відміняти торги та відсутністю достатньої кількості спеціальних бланків.
Суд ще раз акцентує увагу на Рекомендаціях № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, відповідно до яких рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акту.
В матеріалах справи наявні висновки суб'єктів владних повноважень щодо проекту постанови КМУ "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 5 серпня 2009 р. № 812", які не є однозначними та будуть оцінені судом під час розгляду справи по суті. У той же час, самі заходи забезпечення позову спрямовані на збереження чинного порядку укладення господарських договорів на виготовлення та передачу спеціальних бланків нотаріальних документів за результатами процедури публічних закупівель, яку й оголошено третьою особою.
Стосовно практики Верховного Суду судом також було надано оцінку під час розгляду заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
Суд зазначає, що однією з основних причин недовіри суспільства та бізнесу до української судової системи є дуже низький показник виконання судових рішень. За умови невиконання рішення суду, право на суд є ілюзорним. Тому з метою гарантування реального виконання рішення суду за заявою сторін або з ініціативи суду під час судового розгляду можуть бути застосовані заходи для забезпечення позову.
Безперечно, під час забезпечення позову шляхом заборони вчинити певні дії виникає питання щодо можливості забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу, що й стало вирішальним при обранні способу тимчасового судового захисту.
За загальним правилом інститут забезпечення позову покликаний забезпечити реальне виконання судового рішення у разі якщо існує реальна та доведена загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.
Враховуючи, що позивач є учасником господарських відносин щодо постачання спеціальних бланків нотаріальних документів, торги на закупівлю відповідних спеціальних бланків розпочато, суд приходить до висновку, що збереження існуючого стану правовідносин забезпечить реальне виконання рішення суду у разі задоволення позовних вимог щодо визнання протиправною та чинною постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 №1130, тоді як відсутність таких попереджувальних заходів та у разі задоволення позову як раз й призведе до негативних наслідків шляхом відсутності спеціальних бланків нотаріальних документів, оскільки їх не буде придбано ДП «НАІС».
Виходячи з вищевикладеного, суд приходить до висновку про необгрунтованість клопотання відповідача про скасування заходів забезпечення позову.
Доводи позивача щодо відсутності нових обставин під час розгляду клопотання відповідача про скасування заходів забезпечення позову та наявність апеляційної скарги судом до уваги не приймаються, оскільки право на подання такого клопотання передбачено Кодексом адміністративного судочинства України і відповідач скористався своїм процесуальним правом.
Відповідно до частини п"ятої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України відмова у скасуванні заходів забезпечення позову не перешкоджає повторному зверненню з таким самим клопотанням при появі нових обставин, що обґрунтовують необхідність скасування забезпечення позову.
Керуючись положеннями ст.ст. 157, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні клопотання Кабінету Міністрів України про скасування заходів забезпечення позову відмовити.
Ухвала про скасування заходів забезпечення позову або про відмову у скасуванні забезпечення позову може бути оскаржена.
Суддя М.А. Бояринцева
Повний текст складений 29.11.2021