Справа № 640/8150/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шулежко В.П.
16 листопада 2021 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В.В.,
суддів: Василенка Я.М., Карпушової О.В.,
за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство охорони здоров'я України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 про визнання протиправним дій, визнання протиправною та нечинною постанови, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року,
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просили (з урахуванням об'єднання в одне провадження адміністративних справ №320/3011/20 та №640/8150/20):
- визнати протиправною та нечинною (незаконною) постанову Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2".
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України, які полягають в введенні з 12.03.2020 на всій території України карантину, забороні на період карантину перебувати в громадських місцях без вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема, респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно, переміщуватись групою осіб у кількості більше ніж дві особи, відвідувати парки, сквери, зони відпочинку, лісопаркові та прибережні зони, крім вигулу домашніх тварин однією особою та в разі службової необхідності, відвідувати спортивні та дитячі майданчики, забороні роботи суб'єктів господарювання, які передбачають приймання відвідувачів, тощо;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України утриматись від продовження введеного з 12.03.2020 карантину;
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, а саме:
а) визнати протиправною і нечинною постанову Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" в наступній частині:
пункт 1 Постанови наступного змісту: "Установити з 12 березня 2020 р. до 24 квітня 2020 р. на усій території України карантин.";
пункт 2 Постанови в наступній частині:
- підпункт 1 наступного змісту: "з 6 квітня 2020 р. перебування в громадських місцях оез вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно";
- підпункт 2 в частині, а саме - слова: "з 6 квітня 2020 р. переміщення групою осіб у кількості більше ніж дві особи";
- підпункт 5 наступного змісту: "відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою та в разі службової необхідності";
- підпункт 6 наступного змісту: "відвідування спортивних та дитячих майданчиків";
- підпункт 7 в частині, а саме - слова: "проведення всіх масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів";
- підпункт 8 в частині, а саме - слова: "роботу суб'єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення";
- підпункт 9 в частині, а саме - слова: "регулярні та нерегулярні перевезення пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі";
- підпункт 11 в частині, а саме - слова: "перевезення пасажирів залізничним транспортом в усіх видах внутрішнього сполучення (приміському, міському, регіональному та дальньому)".
б) визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України, які полягають в введенні з 12 березня 2020 року на всій території України карантину, забороні на період карантину перебувати в громадських місцях без вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно, переміщуватись групою осіб у кількості більше ніж дві особи, відвідувати парки, сквери, зони відпочинку, лісопаркові та прибережні зони, крім вигулу домашніх тварин однією особою та в разі службової необхідності, відвідувати спортивні та дитячі майданчики, забороні роботи суб'єктів господарювання, які передбачають приймання відвідувачів, тощо, та зобов'язати Кабінет Міністрів України утриматись від продовження введеного з 12 березня 2020 року карантину.
В апеляційній скарзі ОСОБА_1 посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, апеляційна скарга мотивована доводами, які аналогічні, викладеним у позовній заяві. Крім того, вказано на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та неналежне обґрунтування судового рішення, а саме:
- суд помилково зробив висновок, що оскаржуваний нормативно-правовий акт втратив чинність, а відтак, в силу частини 3 статті 264 КАС України, між сторонами спору відсутній предмет спору. Натомість, оскаржуваний нормативно-правовий акт, протягом його дії, неодноразово змінювався відповідачем, а також його дія неодноразово відповідачем продовжувалась;
- суд помилково зробив висновок, що права позивачів неможливо відновити тими засобами захисту, які обрали позивачі. Спростовуючи цей висновок, апелянт наголосив, що саме чинність введеного і неодноразово продовженого карантину, який продовжує тривати па території України, дозволяє відповідачу продовжувати порушувати права і свободи позивачів.
- судом, всупереч пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України, не надано мотивованої оцінки аргументам позивачів про порушення відповідачем процедури введення карантину, що має істотне значення для правильного вирішення спору;
- суд не надав мотивованої оцінки аргументам позивачів стосовно того, що введені відповідачем обмеження і заборони, зміст яких оскаржується, не мають належного наукового чи іншого адекватного обґрунтування та не направлені на досягнення легітимної мети охорони життя та здоров'я людей.
Кабінет Міністрів України та Міністерство охорони здоров'я України подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких заперечили проти задоволення вимог ОСОБА_1 , посилаюсь на правомірність дій та рішень відповідача в межах спірних правовідносин.
ОСОБА_2 (в режимі відеоконференції) та ОСОБА_1 в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги, просили скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позовні вимоги.
Представники Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров'я України в судовому засіданні просили залишити рішення суду першої інстанції без змін, вказавши на його обґрунтованість та відповідність положенням чинного законодавства.
Представник третіх осіб: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_10 в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції.
Треті особи: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності названих третіх осіб.
Заслухавши суддю-доповідача, сторони, які з'явились, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 11.03.2020 відповідачем, відповідно до статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та з урахуванням рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10.03.2020, прийнято постанову "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19", якою установлено з 12 березня до 3 квітня 2020 року на усій території України карантин, заборонивши: відвідування закладів освіти її здобувачами; проведення всіх масових заходів, у яких бере участь понад 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Спортивні заходи дозволяється проводити без участі глядачів (уболівальників) (пункт 1). Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, обласним, Київській міській державним адміністраціям разом з органами місцевого самоврядування забезпечити: організацію виконання та контроль за дотриманням на відповідній території вимог цієї постанови, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів; подання щодня Міністерству охорони здоров'я інформації про здійснення заходів щодо запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 для її узагальнення та інформування Кабінету Міністрів України (пункт 2).
В подальшому, постановами Кабінету Міністрів України від 16.03.2020 № 215, від 20.03.2020 № 242, від 25.03.2020 № 239, від 29.03.2020 № 241, від 02.04.2020 № 255, від 08.04.2020 № 262, від 15.04.2020 № 284, від 22.04.2020 № 291, від 29.04.2020 № 313, від 04.05.2020 № 332, від 04.05.2020 № 343, від 14.05.2020 № 377, від 20.05.2020 № 392 внесено зміни та доповнення, у тому числі викладено постанову у новій редакції, до постанови № 211.
Не погоджуючись з введенням карантину на території України та прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2", позивачі звернулися до суду за захистом своїх прав.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що дії Кабінету Міністрів України стосовно введення карантину та відповідних заборон в межах нормотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивачів і їх задоволення не призведе до поновлення порушених, на думку позивачів, прав. Крім того, суд попередньої інстанції вказав, що з урахуванням того, що дія спірного нормативного акта у часі завершилась (вичерпала свою дію), то предмет спору у межах спірних правовідносин - відсутній.
Колегія суддів апеляційного суду з такими висновками суду першої інстанції не погоджується, враховуючи наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 підкреслив значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначав, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Для оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України.
Відповідно змісту частини першої цієї статті, такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Оцінюючи наявність порушеного права та інтересу позивачів в межах спірних правовідносин, не можливо не погодитись з твердженнями ОСОБА_1 про вплив оскаржуваної постанови на його права та інтереси, з огляду на те, що частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відтак, зазначена норма виділяє два види суб'єктів, які можуть звернутися до суду з вимогою про скасування нормативно-правового акту, а саме: суб'єкт, щодо якого застосовано оскаржуваний акт та особа, яка є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Колегія суддів зазначає, що оскільки коло обмежень, введених спірною постановою є досить широким та зачіпає велике коло сфер життя, то наявні підстави стверджувати, що станом на час звернення позивачів з даним позовом, останні однозначно були суб'єктами правовідносин, у яких застосовано, або буде застосовано спірний акт Кабінету Міністрів України.
Суд апеляційної інстанції вказує, що доводи апелянта не є абстрактними та містять достатнє обґрунтування впливу оскаржуваних положень постанови на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи та інтереси осіб, що свідчить про наявність предмета захисту у суді, адже позивачами вказано, які права, на його думку, можуть бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що свідчить про наявність права останніх на звернення до адміністративного суду з даним позовом.
Поряд з наведеним, суд також звертає увагу на те, що відповідно до частини третьої статті 264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
Зі змісту положень вказаної статті вбачається, що оскарженню підлягають чинні нормативно-правові акти, а звідси - не підлягають оскарженню нормативно-правові акти, які втратили чинність.
Враховуючи положення пункту «б» частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, суд вважає, що право позивачів на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, охоплює безумовний обов'язок суду оцінити мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України.
Матеріалами справи підтверджується, що позивачі, звернувшись з адміністративним позовом в квітні 2020 року, оскаржували чинну, на той момент, постанову Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2", що спростовує висновки суду першої інстанції в частині відсутності підстав для оскарження нормативного акта, який втратив чинність.
Оцінюючи твердження апелянта стосовно того, що судом першої інстанції не надано мотивованої оцінки аргументам позивачів про порушення процедури введення карантину та прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2", колегія суддів зазначає наступне.
Порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Аналогічна правова позиція стосовно істотності процедурних порушень викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.
З огляду на викладене, колегія суддів звертає увагу на те, що скаржником не було доведено факт допущення істотних та значимих порушень суб'єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваної постанови, які б могли вплинути на кінцевий результат розгляду Кабінетом Міністрів України питання про вжиття заходів з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 та прийняття постанови від 11.03.2020 № 211.
Стосовно доводів апелянта про те, що здійснюючи оскаржувані дії та приймаючи оскаржувану постанову, Кабінет Міністрів України перебрав на себе повноваження Верховної Ради України, колегія суддів вказує наступне.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів.
Згідно із статтею 4 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) цивільний захист - це функція держави, спрямована на захист населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій шляхом запобігання таким ситуаціям, ліквідації їх наслідків і надання допомоги постраждалим у мирний час та в особливий період.
Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації'з урахуванням поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, висновків Всесвітньої організації охорони здоров'я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією, з метою ліквідації наслідків медико- біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та відповідно до статті 14 та частини другої статті 78 КЦЗ України установлено для єдиної державної системи цивільного захисту на всій території України режим надзвичайної ситуації до 24 квітня 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 6 КЦЗ України цивільний захист забезпечується з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про основи національної безпеки України», суб'єктами, уповноваженими захищати населення, території, навколишнє природне середовище і майно, згідно з вимогами цього Кодексу - у мирний час, а також в особливий період - у межах реалізації заходів держави щодо оборони України.
Частиною третьої вказаної вище статті встановлено, що для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов'язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації, зокрема, Кабінетом Міністрів України утворюється Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.
Згідно із статтею 7 КЦЗ України цивільний захист здійснюється за такими основними принципами:
- гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності;
- пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я громадян.
Таким чином, в умовах надзвичайної ситуації Кабінет Міністрів України, нарівні з іншими центральними органами виконавчої влади діяли з метою виконання функцій та здійснення повноважень, покладених чинними нормативно-правовими актами.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів У країни від 26.01.2015 № 18 (далі - Постанова № 18) Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - Державна комісія) є постійно діючим органом, який забезпечує координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організаційних заходів протидії терористичній діяльності та воєнній загрозі, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.
Пунктом 4 вищевказаного Положення врегульовано, що Державна комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі повсякденної діяльності, зокрема, готує І подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо визначення прав і обов'язків у сфері техногенно-екологічної безпеки центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій.
Так, пунктами 3 та 9 Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій закріплено, що її рішення, прийняті в межах повноважень є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади.
Тобто, приймаючи оскаржувану Постанову №211, Кабінетом Міністрів України вжито відповідні заходи реагування, з урахуванням рішення Державної комісії від 10.03.2020, як уповноваженого органу.
Відповідно до статті 29 Закону № 1645-ІІІ карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів України.
Питання про встановлення карантину порушує перед Кабінетом Міністрів України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, за поданням головного державного санітарного лікаря України.
Головним розробником оскаржуваних постанов є Міністерство охорони здоров'я України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.
Водночас, станом на дату прийняття рішення про встановлення карантину Головний державний санітарний лікар України є заступником Міністра охорони здоров'я України (головного розробника оскаржуваних нормативно-правових актів).
Крім того, відповідно до додатку до постанови Уряду від 26.01.2015 № 18, заступник Міністра охорони здоров'я - головний державний санітарний лікар України входить до складу Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (з правом порушувати перед комісією питання, пропозиції проектів рішень та безпосередньої участі в обговорення та прийнятті рішень в межах власної компетенції), з урахуванням рішення якої й прийнято Постанову №211.
Відтак, заступник Міністра охорони здоров'я України - Головний державний санітарний лікар України, як посадова особа міністерства, брав безпосередню участь у порушенні перед Урядом питання про встановлення карантину та розробці оскаржуваного нормативно-правового акту, що спростовує доводи позивачів стосовно відсутності ініціативи Головного державного санітарного лікаря України з приводу введення карантину.
За наведених обставин, колегія суддів вказує на неспроможність доводів апелянта стосовно порушення процедури введення карантину та перебирання відповідачем на себе функцій інших державних органів.
Щодо посилань апелянта на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 у справі № 10-р/2020, то частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Колегія суддів звертає увагу на те, що доводи ОСОБА_1 , які зводяться до аналізу положень оскаржуваної постанови відносно норм Конституції України, не належать до юрисдикції адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції У країни (конституційність) актів Кабінету Міністрів У країни.
Разом з тим, згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Статтею 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено, що Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції У країни.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Суду належить: вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Згідно з статтею 84 Закону України «Про Конституційний Суд України» Велика палата Конституційного Суду України ухвалює рішення за результатами розгляду справ за конституційними поданнями щодо конституційності законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та щодо офіційного тлумачення Конституції України, а також за результатами розгляду справ за конституційними скаргами у разі відмови Сенату в розгляді справи за конституційною скаргою на розсуд Великої палати.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність актів Кабінету Міністрів України положенням Конституції України може бути підставою для прийняття виключно Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про відсутність у адміністративного суду повноважень для оцінки спірної постанови на відповідність вимогам Конституції України у порядку адміністративного судочинства.
Зі змісту апеляційної скарги вбачається, що апелянт вважає доцільним застосування до спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 у справі № І0-р/2020, прийняте за наслідками розгляду подання Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів» від 20 травня 2020 року № 392, положень частин першої, третьої статті 29 Закону У країни «Про Державний бюджет У країни на 2020 рік», абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
У зазначеному рішенні Конституційного Суду України не надавалась оцінка спірній постанові №211, а тому відсутні підстави вважати, що висновки Конституційного Суду можуть бути застосовані під час розгляду адміністративної справи за позовами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Крім того, відповідачем вірно вказано, що апелянт, посилаючись на вищевказане рішення Конституційного Суду України не зазначив, що пунктом 3 резолютивної частини рішення вирішено закрити конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України „Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року № 392, пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого цією постановою, на підставі пункту 5 статті 62 Закону України „Про Конституційний Суд України".
Тобто, Конституційним Судом України не було визнано будь-які акти Кабінету Міністрів України щодо вжиття протиепідемічних заходів такими, що не відповідають Основному Закону.
Враховуючи викладене, колегія суддів відхиляє посилання апеляційної скарги на рішення Конституційного Суду України від 28.08.2020 у справі №10- р/2020.
В частині доводів ОСОБА_1 , які стосуються того, що введені відповідачем обмеження і заборони не мають належного наукового чи іншого адекватного обґрунтування, та не направлені на досягнення легітимної мети охорони життя та здоров'я людей, суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Таким чином, питання перевищення максимального допустимого рівня захворюваності та доцільність введення карантинних заходів відносяться до компетенції спеціально уповноважених органів виконавчої влади, зокрема Міністерства охорони здоров'я та Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, які володіли достатніми знаннями та необхідним обсягом інформації щодо стану епідеміологічної ситуації в країні, а відтак могли дати відповідну оцінку щодо наявності підстав для введення карантину та вжиття обмежувальних заходів. Відтак, зазначені питання виходять за межі розгляду адміністративного суду, а оцінка обґрунтованості таких тверджень колегією суддів не дається.
В частині тверджень апелянта про порушення його конституційних прав та свобод, колегія суддів зазначає, що частиною четвертою статті 29 Закону № 1645-ІІІ встановлено, що у рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них. Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.
Положеннями статей 8-11 Конвенції про захист прав та основоположних свобод дозволяється втручання в основні права там, де це є «необхідним у демократичному суспільстві для захисту здоров'я».
Згідно Сіракузьких принципів тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, схвалених економічною та соціальною радою Організації Об'єднаних Націй у 1985 році «прагнення захистити здоров'я населення може служити підставою для обмеження певних прав, якщо державі необхідно вжити заходів щодо усунення серйозної загрози здоров'ю населення або окремих осіб. Ці заходи можуть бути спрямовані безпосередньо на запобігання захворювання або загрози фізичному здоров'ю або на забезпечення догляду за хворими або постраждалими. Держава-учасниця може вживати заходів, що відступають від своїх зобов'язань, у випадках виняткової і дійсної або неминучої небезпеки, яка загрожує життю нації, яка зачіпає все населення і або всю, або частину території держави, а також становить небезпеку для фізичного здоров'я населення».
Поряд з наведеним, 07.04.2020 Генеральним секретарем Ради Європи розісланий 47 державам-членам Ради Європи відповідний Інструментарій для країн-членів з питань дотримання права людини, демократії та верховенства права в період кризи, викликаної СОVID-19, відповідно до якого:
- заходи, прийняті державами-членами, можуть бути виправдані на основі звичайних положень Європейської конвенції про права людини щодо охорони здоров'я, заходи виключного характеру можуть вимагати відхилення від норм та зобов'язань держав за Конвенцією;
- законодавчий орган може прийняти спеціально розроблені закони про надзвичайні ситуації для вирішення поточної кризи, яка виходить за рамки вже існуючих правових норм;
- під час надзвичайної ситуації уряди можуть отримати загальні повноваження видавати акти, що мають силу закону. Це прийнятно за умови, що ці загальні повноваження мають обмежений термін;
- органи виконавчої влади повинні мати можливість діяти швидко та ефективно. Це може передбачати простішу процедуру прийняття рішень та полегшення деяких перевірок і противаг;
- безпрецедентні заходи, вжиті у відповідь на COVID-19, можуть вплинути на спроможність держави гарантувати право на свободу та безпеку та змінюють регулярне функціонування судової системи
- стаття 5.1 (е) визначає, що запобігання поширенню інфекційних захворювань є однією з підстав, за якими особа може бути позбавлена права на свободу пересування.
Так, у рішенні у справі «Василева проти Болгарії» (Vasileva v. Bulgaria, рішення від 17.03.2016, заява № 23796/10, пункти 63-69) Європейський суд вказав: «Зараз вже чітко встановлено, що хоча право на здоров'я не належить до прав, гарантованих Конвенцією або Протоколами до неї (.,.), Високі Договірні Сторони мають, паралельно зі своїми позитивними зобов'язаннями, передбаченими статтею 2 Конвенції, позитивні зобов'язання за статтею 8 Конвенції. У той же час, Високі Договірні Сторони мають певну свободу розсуду при виборі способів виконання своїх позитивних зобов'язань за Конвенцією». Крім того, держави, імплементуючи свої позитивні зобов'язання, мають певні межі розсуду. Межі розсуду будуть ширшими тоді, коли держава має забезпечити рівновагу між конкуруючими приватними і суспільними інтересами або закріпленими Конвенцією правами. Також слід враховувати необхідність прийняття оперативних рішень, які повинна приймати держава з позиції пріоритетів та наявних в неї ресурсів, коли стикається з ризиками для життя та фізичної недоторканності осіб (див., наприклад, рішення у справі «Осман проти Сполученого Королівства» (Osman v. UnitedKingdom) від 28.10.1998, заява № 23452/94).
Колегією суддів враховується, що існуюча практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що для кожної Договірної Держави, відповідальної за «життя [своєї] нації», належить визначити, чи загрожує цьому житло «надзвичайна ситуація у суспільстві», і якщо так, то як далеко потрібно пройти, намагаючись подолати надзвичайну ситуацію - усі обмежувальні заходи - незалежно від того, чи засновані вони на відступі від зобов'язань - повинні завжди мати правову основу, яка включає дотримання відповідних конституційних гарантій та вимог відповідної держави-члена (рішення у справі «Мехмет Хасан Алтан проти Туреччини» (MehmetHasanAltan v. Turkey), заява № 13237/17, 20 березня 2018 року).
Поряд з цим, ОСОБА_1 не доведено дійсно істотних порушень та шкоди, нанесеної його правам та інтересам внаслідок запровадження карантинних обмежень та прийняття постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020, оскільки твердження позовної заяви та апеляційної скарги ґрунтуються лише на тому, що позивачі наділені відповідним обсягом конституційних прав, які зазнали обмежень. Натомість аргументованих та конкретних доводів стосовно того, яким чином вищезгадані обмеження негативно вплинули на життєдіяльність позивачів, та які саме негативні наслідки настали в результаті їх запровадження, останнім не вказано. Окрім того, апелянтом не спростовано ту обставину, що оскаржувані ним обмеження були необхідними в демократичному суспільстві і, таким чином, пропорційними переслідуваній законній меті, яка переслідувала захист життя та здоров'я населення України.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 не свідчать про наявність законних підстав для задоволення вимог останнього, та не спростовують обставин справи, які повно та правильно встановлені судом першої інстанції.
За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Разом з тим, перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 , відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку за наслідками розгляду даної справи по суті, проте з мотивів, з якими колегія суддів погоджується лише частково, а тому рішення суду першої інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині, а в решті рішення суду підлягає залишенню без змін.
Звертаючись до суду із апеляційною скаргою, апелянт просив прийняти нове рішення про задоволення позову, в той час як судом встановлені підстави для зміни лише його мотивувальної частини, відтак апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Згідно з п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство охорони здоров'я України, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 про визнання протиправним дій, визнання протиправною та нечинною постанови - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. В. Карпушова
Повний текст постанови складено 25.11.2021.