24 листопада 2021 р. м. Чернівці Справа № 600/5785/21-а
Чернівецький окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Лелюка О.П., за участю: секретаря судового засідання Миронець Н.Я., представника позивача Мельніченко А.С. та представника відповідача Котельбан Н.Д.,
розглянувши у підготовчому судовому засіданні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору у справі за позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги,
Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації звернулось до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги.
Позивач просить суд:
- визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області за період з 01 березня 2020 року до 31 травня 2021 року;
- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».
Ухвалою суду від 29 жовтня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання, встановлено строк для подання відзиву на позовну заяву.
У підготовчому судовому засіданні 24 листопада 2021 року ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати із занесенням до протоколу судового засідання, за згодою позивача відповідно до статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України замінено неналежного відповідача - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, яке є відокремленим підрозділом юридичної особи Західного офісу Держаудитслужби, на належного відповідача - юридичну особу Західний офіс Держаудитслужби.
Крім цього, у підготовчому судовому засіданні судом встановлено наявність у матеріалах справи заяв Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення їх як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору у цій справі.
Так, в обґрунтування поданої заяви Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» вказано, що рішення у цій справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов'язки заявника, оскільки відповідно до частини сьомої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Зазначено, що оскаржувана у цій справі вимога безумовно породжує правові наслідки (зокрема, обов'язки) для особи, по відношенню до якої її прийнято. Таким чином, у свої вимозі відповідач покладає на позивача обов'язок щодо забезпечення відшкодування коштів до державного бюджету шляхом вжиття відповідних заходів та юридичних дій направлених на відшкодування коштів.
Заявник вказує, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області в оскаржуваній позивачем вимозі наголошує, що умовами договорів передбачено відповідальність підрядників - Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» за порушення з їх вини зобов'язань за договором, в тому числі стягнення штрафу за неякісне виконання робіт. Відтак, на думку заявника, правовим наслідком не залучення Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» до участі у цій справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору призведе до порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участь у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов'язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав. Між тим, інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем та відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.
В підтвердження своєї позиції заявник посилається і на висновки Верховного Суду у постановах від 02 квітня 2020 року у справі №400/2165/19, від 16 квітня 2020 року у справі №480/496/19.
Крім цього, заявником вказано про безпідставність висновків Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області, зроблених за результатом проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, про завищення обсягів та вартості робіт, виконаних Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп», та проведення Управлінням інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації зайвих витрат на загальну суму 12262705,00 грн.
В обґрунтування заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, вказано, що рішення у цій справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов'язки заявника, оскільки оскаржувані позивачем дії та вимоги стосуються Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест». На думку заявника, в мотивувальній частині рішення суду буде досліджуватись питання виконання Товариством з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» як підрядником робіт на замовлення позивача, які відповідачем з необґрунтованих і надуманих причин визнано неякісними та завищеними. Водночас заявник указує про належний рівень виконання ним підрядних робіт, їх відповідності проектно-кошторисній документації, Державним будівельним нормам та стандартам.
У підготовчому судовому засіданні представники Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» підтримали подані заяви з викладених у них підстав.
Представник позивача підтримав заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору у цій справі.
Представник відповідача вирішення указаних заяв залишив на розсуд суду.
Розглянувши подані заяви про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, заслухавши пояснення осіб, які з'явилися у підготовче судове засідання, та перевіривши матеріали справи, суд зазначає наступне.
Так, з наявних матеріалів вбачається, що з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації за період з 01 березня 2020 року по 31 травня 2021 року.
За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт №06-33/13 від 26 серпня 2021 року, в якому зафіксовані порушення, виявлені в результаті ревізії.
30 вересня 2021 року відповідач направив позивачу вимогу про усунення порушень законодавства №132406-14/3284-2021, в якій зазначено про такі порушення:
- неякісне виконання аварійно-відновлювальних робіт: невідповідність фізико-механічних показників влаштованого дорожнього покриття вимогам державних стандартів за відсотком водонасичення та коефіцієнтом ущільнення, на загальну суму 22314460,00 грн, які виконували підрядники ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП»;
- завищення обсягів робіт внаслідок невідповідності їх проектним рішенням на загальну суму 3258702,00 грн, з них через невідповідність товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. Роботи виконували підрядники ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП»;
- завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн, які виконувались ПП «ВО Габіони захід Україна», ТОВ «БК «МД-ГРУП», ТОВ «УкрБудЕліт», ТОВ «Арх-Буд Технологія», ТОВ «Будівельний стандарт», ТОВ «ПМК-113»;
- здійснення зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд (ФОН ОСОБА_1 , ТОВ «Євро Тех Експерт Буд») та утримання служби Управління на загальну суму 848749,27 грн.
З урахуванням виявлених порушень, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 7 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №12 та пунктів 6, 49, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби листом від 30 вересня 2020 року №132406-14/3284-2021 «Щодо усунення порушень законодавств» пред'явлено до позивача вимоги наступного змісту:
1) забезпечити усунення виявлених порушень в частині неякісно виконаних ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 22314460,00 грн (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» на суму 11793964,00 грн та ТОВ «БК «МД-ГРУП» на суму 10520496,00 грн) шляхом відшкодування коштів до державного бюджету у вказаній сумі, або приведення якості покриття до державних стандартів, керуючись пунктами 2.8 та 2.9 договорів від 03 листопада 2020 року №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ;
2) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням інфраструктури завищених ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» обсягів аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 3259702,00 грн внаслідок невідповідності їх проектним рішенням щодо товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» 2858978,00 грн. та ТОВ «БК «МД-ГРУП» 400724,00 грн.) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України;
3) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням завищених обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн (в т.ч. ПП «ВО Габіони захід Україна» в сумі - 3550038,91 грн, ТОВ «БК «МД-ГРУП» в сумі - 1341485,00 грн, ТОВ «УкрБудЕліт» в сумі 111461,99 грн, ТОВ «Арх-Буд Технологія» в сумі 26291,60 грн, ТОВ «Будівельний стандарт» в сумі 12650,70 грн, ТОВ «ПМК- 113» в сумі 0,60 грн) та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника на загальну суму 848749,27 грн. (в т.ч. Управлінням інфраструктури в сумі 312560,85 грн, ФОП ОСОБА_1 в сумі 352247,85 грн та ТОВ «Євро Тех Експерт Буд» в сумі 183940,57 грн), відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.
У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 01.11.2021 року.
Також у листі звернуто увагу, що у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк органи державного фінансового контролю відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» мають право звернення до суду в інтересах держави. Також на підставі цього ж пункту Закону, а також пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року №1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» надано право органу державного фінансового контролю ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об'єкту контролю займаній посаді.
Відповідно до частини другої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Частиною четвертою статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі.
Отже, у справу можуть вступати як треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, такі особи, на права, свободи, інтереси або обов'язки яких може вплинути рішення у справі. При цьому заява про залучення до справи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, має бути обґрунтованою.
Однак, у поданих заявах не вказано на які саме (конкретно визначені) права, свободи, інтереси або обов'язки Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» може вплинути рішення суду у цій справі.
Заявниками не наведено і наслідків, які безумовно для них настануть за рішенням суду у цій справі.
При цьому суд, беручи до уваги зміст позову та відзиву (в тому числі посилання сторін на норми матеріального права й позиції суду касаційної інстанції щодо їх застосування) та на підставі аналізу змісту оскаржуваної вимоги, зазначає, що оскаржуване позивачем рішення по своїй правовій природі є актом індивідуальної дії, який є обов'язковим до виконання тільки для підконтрольної установи, тобто в даному випадку для Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації.
Про обов'язковість вимоги органу державного фінансового контролю та про те, що така породжує правові наслідки саме для особи, по відношенню до якої її прийнято, тобто для позивача, вказано і у заяві Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп».
Поряд з цим у заяві Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» зазначає і про те, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області в оскаржуваній позивачем вимозі наголошує, що умовами договорів передбачено відповідальність підрядників - Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» за порушення з їх вини зобов'язань за договором, в тому числі стягнення штрафу за неякісне виконання робіт.
У зв'язку з цим суд звертає увагу на те, що оскаржувана вимога не містить обов'язкових до виконання позивачем приписів (пункти 1-3 вимоги) саме про стягнення з підрядників штрафу за неякісне виконання робіт. Натомість у ній лише органом контролю звернута увага на умови договорів від 03.11.2020 №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ та запропоновано (а не зобов'язано) підконтрольній організації застосувати штрафні санкції, визначені договором.
Щодо тверджень Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» про те, що не залучення його до участі у цій справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору призведе до порушення конституційного права на судовий захист, то такі суд оцінює критично, адже за змістом частини другої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача лише у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки, а не з метою конституційного права на судовий захист.
До цього варто зазначити, що відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно пункту 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, можуть вступити у справу до закінчення підготовчого провадження або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, пред'явивши позов до однієї або декількох сторін. Задоволення позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, розгляд адміністративної справи за клопотанням учасника справи починається спочатку.
Отже, якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси, то така особа має право звернутися до суду за їх захистом. В такому випадку особа набуває статусу позивача. Якщо ж позов уже подано іншою особою, то особа, яка також вважає, що оскаржуваними рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси, може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, пред'явивши відповідний позов.
Таким чином, якщо Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» вважає, що оскаржувана у цій справі вимога органу державного фінансового контролю порушує його права, свободи або законні інтереси і такі потребують саме судового захисту, то названа юридична особа не позбавлена права вступити у дану справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, пред'явивши відповідний позов.
Аналогічне стосується і Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест».
Щодо посилань Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» в обґрунтування доводів поданої заяви на висновки Верховного Суду у постановах від 02 квітня 2020 року у справі №400/2165/19 та від 16 квітня 2020 року у справі №480/496/19, то такі суд відхиляє та вважає безпідставними, оскільки предметом розгляду у названих справах був висновок органу державного фінансового контролю за результатами здійснення моніторингу закупівлі і саме в такій категорії адміністративних справ з огляду на характер та предмет спірних правовідносин суд касаційної інстанції вказав про необхідність залучення до участі у розгляді справи як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, переможця конкурсу у сфері публічних закупевіль.
Натомість в даній справі предметом спору є вимога органу державного фінансового контролю щодо усунення порушень законодавства, тобто інше за своєю правовою природою рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте в інших правовідносинах.
Поряд з цим суд звертає увагу на те, що у цій категорії адміністративних справ Верховний Суд не вказував про безумовну необхідність залучення до участі у розгляді справи як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, підрядника підконтрольної організації, саме для якої оскаржувана вимога є обов'язковою, про що вбачається, зокрема, з постанови Верховного Суду від 16 листопада 2021 року у справі №160/9553/18 з подібних правовідносин.
Доводи заяв Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» щодо їх незгоди із висновками, зробленими відповідачем за результатом проведеної у позивача ревізії, та твердження про дотримання ними вимог законодавства й належне виконання підрядних робіт не підлягають оцінці судом в межах вирішення питання про залучення до участі у розгляді справи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, згідно приписів Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про необґрунтованість та безпідставність заяв Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору у цій справі, а тому такі задоволенню не підлягають.
Керуючись статтями 49, 180, 241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України,
Відмовити у задоволенні заяв Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «МД-Груп» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Будторгінвест» про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору у справі за позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги.
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.
Заперечення проти ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
Повний текст ухвали складено 25 листопада 2021 року.
Суддя О.П. Лелюк