Головуючий у І інстанції: Липа В.А.
Суддя-доповідач: Біла Л.М.
Справа № 240/2186/21
17 листопада 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білої Л.М.
суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П.
за участю:
секретаря судового засідання: Черняк А.В.,
прокурора - Паука В.В.
представника позивача - Нестерчук С.С.
представників відповідача (Коростенської РДА) - Шевель С.І., Хорошун К.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Народицької районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи на стороні відповідачів, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Народицька селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Злагода" про визнання протиправними та скасування розпоряджень,
В лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області та до Народицької районної державної адміністрації Житомирської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Народицької районної державної адміністрації Житомирської області від 02.08.2005 року №142 в частині пунктів 1, 2;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Народицької районної державної адміністрації Житомирської області від 10.11.2005 року №222 в частині пунктів 2, 3.
Обгрунтовуючи вказані вимоги, позивач відзначив, що оскаржуваними розпорядженнями голови Народицької районної державної адміністрації Житомирської області від 02.08.2005 року №142 та від 10.11.2005 року №222 протиправно припинено право колективної власності КСП ім. Щорса на частину сільськогосподарських угідь і передано їх до земель запасу, у зв'язку з чим були порушені його права, як члена КСП на земельну частку (пай) у належному розмірі.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року позов задоволено в повному обсязі.
Не погодившись із судовим рішенням, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку.
Так, на переконання апелянта, необхідність втручання органів прокуратури з метою забезпечення інтересів держави виникла у зв'язку з протиправним вибуттям спірних земель з комунальної власності в розпорядження третіх осіб, що має місце саме на підставі оспорюваного рішення суду першої інстанції, яке постановлено з порушенням норм процесуального права та без дотримання норм матеріального права.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури у даній справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2021 року справу призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
Інші учасники справи правом подання письмових відзивів на апеляційну скаргу не скористались.
В судовому засіданні прокурор та представники відповідача Коростенської РДА, вимоги апеляційної скарги підтримали в повному обсязі та за обставин, викладених в ній, просили задовольнити.
Представник позивача в судовому засіданні заперечила проти доводів апеляційної скарги та відзначила про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності для подання апеляційної скарги у межах даної справи, що є підставою для закриття апеляційного провадження.
Представники відповідача - Народицької РДА Житомирської області та третіх осіб в судове засідання не з'явились, хоча були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, що у відповідності до приписів ч. 2 ст. 313 КАС України, не перешкоджає розгляду справи.
Судова колегія, з'ясувавши думку учасників справи, які з'явились в судове засідання і не заперечували проти розгляду справи за участі лише тих учасників, які з'явились в судове засідання, ухвалила здійснити розгляд справи за даної явки сторін.
Надаючи оцінку обставинам справи та доводам апеляційної скарги в призмі наданих пояснень учасників справи, судова колегія виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України врегульовано, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналогічна правова норма викладена у пункті 2 частини першої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (тут і надалі в редакції, чинній на момент звернення з апеляційною скаргою), згідно з яким на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв'язку із наведеним, варто зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постановах Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18 та від 23 червня 2020 року у справі №815/1567/16.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке:
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас, прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду в цьому ж рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Також, Велика Палата Верховного Суду вказала на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
Отже, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, вважала за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
В даному випадку, як вбачається зі змісту апеляційної скарги, підставою для її подання слугував факт звернення Коростенської РДА Житомирської області та Народицької селищної ради до Житомирської обласної прокуратури щодо вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів саме Коростенської РДА та Народицької селищної ради, мотивуючи своє звернення відсутністю юристів належної кваліфікації та браком коштів для сплати судового збору за подання апеляційних скарг (а.с. 103, 104).
Інших причин, які б перешкоджали Коростенській РДА Житомирської області та Народицькій селищній раді самостійно захистити свої інтереси ними не наведено і судом не встановлено.
18.06.2021 року Житомирською обласною прокуратурою, на виконання приписів абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", повідомлено Голову комісії з припинення Народицької РДА, Голову Коростенської РДА та Народицьку селищну раду про намір оскаржити рішення Житомирського окружного адміністративного суд від 13 травня 2021 року в апеляційному порядку, оскільки вказаним рішенням порушено права зазначених установ.
Зважаючи на аргументацію неспроможності здійснення своїх повноважень суб'єктами владних повноважень, які виступають відповідачами у даній справі і третьою особою на стороні відповідача, враховуючи предмет спору, характер спірних правовідносин, прокурор в поданій апеляційній скарзі, в основному акцентує увагу на порушенні судом першої інстанції правил юрисдикції адміністративних судів, і зазначає, що це є обов'язковою підставою для скасування рішення та закриття провадження у справі.
Поряд з цим, прокурором не наведено обґрунтувань, які б свідчили про наявність обставин подання апеляційної скарги до суду по справі, в якій позивачем виступала фізична особа, а відповідачем - суб'єкт владних повноважень, який, як вважає позивач, своїм рішенням порушив його права та законні інтереси.
В даному випадку, відзначення Коростенською РДА про обмежене фінансування та відсутність юристів належної кваліфікації і в той же час, належне представництво в суді апеляційної інстанції, не свідчить про відмову від виконання покладених на неї повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері регулювання земельних відносин.
Дані обставини, на переконання судової колегії, самі по собі не можуть вважатись достатніми підставами для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені цього суб'єкта та інших учасників справи.
До того ж, судова колегія зауважує, що матеріали справи не містять доказів отримання Житомирською обласною прокуратурою будь-якої відповіді від Народицької РДА про відсутність наміру реалізації права на апеляційне оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року.
Однак, апелянт, не з'ясувавши намірів Народицької РДА та реальності обставин, на які посилались Коростенська РДА та Народицька селищна рада, подав апеляційну скаргу.
Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №240/2186/21, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері земельних відносин відповідними органами.
Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду, проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:
по-перше - може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге - прокурор у поданому документі самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державою здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє - прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне цьому обґрунтування.
В даному випадку, колегія суддів вважає, що прокурором не доведено факту неналежного виконання відповідачами повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено підставності подання апеляційної скарги прокурором на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року у даній справі саме в інтересах держави, а не як представника Коростенської РДА та Народицької селищної ради, як про це просили зазначені сторони у справі у відповідному зверненні до прокурора.
За правилами пункту 2 частини 1 статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Враховуючи встановлені вище обставини, судова колегія дійшла висновку про необхідність закриття апеляційного провадження у даній справі, як такого, що помилково відкрито.
Керуючись п. 2 ч. 1 ст. 305 КАС України, суд
Апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Народицької районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи на стороні відповідачів, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Народицька селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Злагода" про визнання протиправним та скасування розпоряджень - закрити.
Ухвала набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст.325 КАС України.
Ухвала в повному обсязі виготовлена 19.11.2021.
Головуючий Біла Л.М.
Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.