про залишення позову без розгляду
18 листопада 2021 р. справа № 400/8185/21
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Марича Є.В., за участю секретаря судового засідання Партем І.Ю., розглянув у відкритому судовому засіданні питання про залишення позову без розгляду в адміністративній справі
за позовом:Перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, вул. Нікольська, 73,Миколаїв,54001,
до відповідача:Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20,Миколаїв,54001,
про:визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
за участю:
позивача: Яценко В.А. ,
від відповідача: Валентова К.В.,
Перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва звернувся з позовом до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Ухвалою від 20.09.2021 р. відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження із повідомленням учасників справи та призначено судове засідання на 18.11.2021 р.
У судовому засіданні судом розглянуто питання щодо залишення позщовної заяви без розгляду через відсутність у прокурора підстав визначених ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для представництва держави у даній справі.
Судом було оголошено скорочену ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.
Вирішуючи питання про залишення позовної заяви без розгляду, суд виходив з наступного.
Згідно ч. 3 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частинами 1, 2 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
За приписами частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.
У цій постанові Верховний Суд звернув увагу, що зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Також, Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Вказані висновки Верховного Суду можуть бути застосовані і до даної справи.
З метою обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор посилається на те, що орган, уповноважений державною, звертатися до суду з позовами про скасування незаконних актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту та харчування, відсутній. Крім того, у даному випадку мова йде про порушення інтересів держави, яке виразились в незабезпеченні виконавчим органом місцевого самоврядування не реалізації державної політики у сфері освіти та охорони дитинства.
Однак, суд відхиляє наведені аргументи прокурора як встановлену законом підставу для представництва інтересів держави із таких мотивів.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України "Про охорону дитинства", Закону України "Про дошкільну освіту", "Про освіту" щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.
Суд зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління. Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.
Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім'ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім'ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.
Частиною 1 ст. 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 № 2628-III передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право, зокрема захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.
Однак, у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які проживають на території Миколаївської міської ради, а не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
В адміністративному позові не доведено необхідності звернення прокурора в інтересах держави, оскільки в межах цих спірних правовідносин, правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють).
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 812/464/18, від 09.12.2019 у справі № 821/921/17, в ухвалі Верховного Суду від 21.08.2019 № 540/750/19.
Отже, в цьому випадку, батьки таких дітей або особи, які їх замінюють наділені правом звернення до суду з метою захисту законних інтересів своїх дітей.
Згідно ч. 2 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII, лише у разі коли законні представники не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист прав дітей, повноваження на звернення до суду виникають у прокурора. Однак, наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Натомість прокурор у позові помилково зіслався на порушення інтересів держави та необхідність його захисту прокуратурою, а про неналежне виконання законними представниками своїх обов'язків щодо захисту прав дітей взагалі у позовній заяві не зазначено.
Відтак, прокурором належним чином не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави чи загроза такого порушення, а незаконність рішення, на що посилається прокурор, не створює підстав для такого представництва, адже із урахуванням сталої практики Верховного Суду, захист дітей у такому випадку повинні здійснювати їх законні представники, а не органи прокуратури.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Отже в даній справі наявні підстави для застосування положень п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України (залишення позову без розгляду).
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись статтями 240, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Залишити без розгляду позов Першого заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
2. Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення (підписання) суддею в порядку ст. 256 КАС України.
3. Апеляційна скарга на цю ухвалу може бути подана до П'ятого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення (складання) в порядку, визначеному ст.ст. 295-297 КАС України.
Повний текст ухвали складено та підписано суддею 19.11.2021 року.
Суддя Є. В. Марич