про відмову у забезпеченні позову
19 листопада 2021 рокуСєвєродонецькСправа № ЗП/360/8/21
Суддя Луганського окружного адміністративного суду Басова Н.М., розглянувши в порядку письмового провадження заяву Головного управління статистики у Луганській області про забезпечення позову (до подання позову),
18 листопада 2021 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшла заява Головного управління статистики у Луганській області (далу - ГУС у Луганській області) про забезпечення позову (до подання позову), в якій заявник просить суд зупинити дію розпорядження керівника Держаудитслужби в Луганській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 10.11.2021 №3 до вирішення адміністративної справи по суті та набрання судовим рішенням законної сили.
В обґрунтування заяви зазначено, що Держаудитслужбою в Луганській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ГУС у Луганській області за період з 01.01.2019 по 30.06.2021.
За результатами проведеної ревізії складено акт ревізії фінансово - господарської діяльності Головного управління статистики у Луганській області за період з 01 січня 2019
по 30 червня 2021 року від 11.10.2021 № 12.06-05/4 (далі - Акт ревізії), який підписано керівником та головним бухгалтером ГУС у Луганській області із запереченнями щодо зафіксованих у акті ревізії порушень, зокрема:
- в порушення частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (далі - БК України), пункту 19, пункту 22 та пункту 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 виплата заробітної плати працівникам ГУС у Луганській області, якими надавалися послуги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 08.11.2000 № 1659 «Про затвердження Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі» проводилася за рахунок коштів загального фонду державного бюджету. Тобто, за рахунок коштів загального фонду державного бюджету проведено покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису на загальну суму 15 240,35 гривень.
Висновки на заперечення (вих. №201206-14/31683-2021 від 08.11.2021), вимогу про усунення порушень (вих. №201206-14/3193-2021 від 10.11.2021), розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (вих. №201206-14/3195-2021 від 10.11.2021) отримано ГУС в Луганській області 12 листопада 2021 року.
У відповідності до Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок від 20.04.2006 № 550) заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Згідно із висновками, заперечення не прийняті.
На підставі Акту ревізії Держаудитслужбою в Луганській області сформовано і направлено позивачу письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 10.11.2021 № 201206-14/3193-2021, в якій, зокрема, у пункті 2 зобов'язано позивача забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь державного бюджету шкоди (збитків), заподіяної внаслідок проведеного за рахунок коштів загального фонду державного бюджету покриття видатків, які мають здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису.
На підставі Акту ревізії, за порушення ГУС у Луганській області бюджетного законодавства, а саме: покриття за рахунок коштів загального фонду видатків, які мають здійснюватися за рахунок спеціального фонду кошторису на 15 240,35 грн, керівником Держаудитслужби в Луганській області прийнято розпорядження від 10.11.2021 № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами.
Тобто, порушення бюджетного законодавства, яке необхідно усунути відповідно до вимоги про усунення порушень, є підставою для прийняття розпорядження про зупинення операцій.
Адміністративний позов до Північно-Східного офісу Держаудитслужби щодо визнання протиправними та скасування вимоги про усунення порушень та розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами ГУС у Луганській області буде надано до суду у строки, визначні частиною 2 статті 153 КАС України.
Правовим обґрунтуванням цього позову зокрема, є факти безпідставного визначення розміру порушення бюджетного законодавства, без посилання на відповідні документи, за якими визначено розмір цього порушення, які дають підстави стверджувати, що висновки аудиторів щодо визначення розміру порушення бюджетного законодавства носять суб'єктивний характер та всупереч пункту 35 Порядку від 20.04.2006 № 550 не підтверджено документально.
Окрім цього, на думку заявника, розпорядження від 10.11.2021 № 3 про зупинення операцій з бюджетними коштами прийнято з порушеннями вимог чинного законодавства.
Так, згідно з цим розпорядженням, зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках:
№UА8782017,20343160005000000828,
№ НОМЕР_1 ,
№ НОМЕР_2 ,
№ НОМЕР_3 ,
№ НОМЕР_4 за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 0414010 «Керівництво та управління у сфері статистики», за винятком операцій за кодами економічної класифікації видатків зі сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), інших платежів до бюджетів і державних цільових фондів, а також виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів, на строк до 09 грудня 2021 року (включно)».
Заявник зазначив, що рахунки, за якими зупинено операції з бюджетними коштами, призначені для обліку операцій з виконання загального і спеціального фондів кошторису так і для зарахування власних надходжень до спеціального фонду кошторису, а саме:
- № UA878201720343160005000000828 - реєстраційний рахунок для обліку операцій з виконання загального фонду кошторису (утримання);
-№ UA068201720343151005200000828 - спеціальний реєстраційний рахунок для обліку операцій з виконання спеціального фонду кошторису (за власними надходженнями бюджетних установ);
- №UA388201720313261005201000828 - спеціальний реєстраційний рахунок для зарахування надходжень за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;
-№ UA408201720313201005203000828 - спеціальний реєстраційний рахунок для зарахування надходжень від оренди майна;
-№ UA658201720313271005204000828 - спеціальний реєстраційний рахунок для зарахування надходжень від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).
Таким чином, заявник зазначає, що керівником Держаудитслужби в Луганській області зупинено операції за бюджетними коштами на рахунках, призначених як для здійснення платежів так і для зарахування доходів, отриманих за власними надходженнями.
Норми, що визначають підстави та механізм застосування такого заходу впливу за порушення бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами, зміст і форму розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, містяться у БК України (статті 117 і 120) та Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 № 21 (далі - Порядок від 19.01.2011 №21).
Так, у пункті 2 частини 1 статті 117 та частині 1 статті 120 БК України передбачено, що зупинення операцій з бюджетними коштами є одним із заходів впливу за порушення Бюджетного законодавства, який полягає у зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів із рахунку порушника бюджетного законодавства.
Також, відповідно до пункту 2 Порядку від 19.01.2011 №21 зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується у разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 117 БК України, і полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунків розпорядників та/або одержувачів.
Пунктом 3 Порядку від 19.01.2011 №21 передбачено, що у разі прийняття уповноважений органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників і (або) одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.
Тобто, надзвичайно важливим є дотримання вимог щодо характеристики рахунків, за якими зупиняються операції з бюджетними коштами.
Отже, на думку заявника, в порушення вимог частині 1 статті 120 БК України, пункту 3 Порядку від 19.01.2011 №21 керівником Держаудитслужби в Луганській області прийнято розпорядження про зупинення операцій на рахунках, за якими не виявлено порушень та зумовлює неможливість законного застосування зупинення операцій з бюджетними коштами, а від так є підставою для визнання такого розпорядження протиправним.
Заявник зазначив, що наявні всі ознаки протиправності рішення суб'єкта владних повноважень та порушення його прав, свобод та інтересів таким рішенням є очевидними.
У зв'язку з цим з посиланням на підпункт 2 частини другої статті 150 КАС України просив суд задовольнити заяву шляхом зупинення дії розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 10.11.2021 №3.
Ознайомившись із заявою про забезпечення позову та доданими до неї документами, суд при вирішенні питання щодо наявності/відсутності підстав для забезпечення адміністративного позову виходить з наступного.
Частиною першою статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Згідно з частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
За правилами частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Частиною 2 статті 151 КАС України передбачено, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Аналіз правової норми частини другої статті 150 КАС України свідчить на користь висновку, що законодавець встановив наступні підстави для постановляння ухвали про забезпечення позову у справі:
1) існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі;
2) захист прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат;
3) наявні ознаки очевидної протиправності оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності.
Забезпечення адміністративного позову можливе виключно за наявності вищевказаних обставин, які підлягають доведенню заявником та встановленню судом у разі вжиття таких заходів.
Заявник обов'язково повинен обґрунтувати необхідність вжиття заходів забезпечення позову, про застосування яких він просить, і з цією метою подати докази наявності фактичних обставин, з якими пов'язує застосування певного заходу забезпечення позову. Доказами у даному випадку вважатимуться будь-які відомості, що вказують на ймовірне порушення чиїхось прав (свобод, інтересів) під час провадження у справі. При цьому тягар доказування при розгляді клопотання покладається виключно на заявника.
У контексті наведеного суд наголошує, що забезпечення позову - це заходи адміністративного процесуального припинення дій, які можуть утруднити виконання майбутнього рішення суду чи зробити його виконання неможливим. Вони повинні гарантувати можливість реалізації позовних вимог у разі задоволення позову. Значення цього інституту адміністративного процесуального права в тому, що ним захищаються законні інтереси (права) позивача на той випадок, коли відповідач буде діяти недобросовісно або коли неприйняття заходів може призвести до невиконання судового рішення. Мета забезпечення позову це хоча і негайні, проте тимчасові заходи, направлені на недопущення утруднення чи неможливості виконання судового акта, а також перешкоджання спричинення значної шкоди заявнику. Таким чином, заходи забезпечення позову не мають якогось дискримінаційного характеру стосовно будь-якої із сторін у спорі, їх застосування здійснюється в рамках дискреційних повноважень суду і на основі принципів змагальності та процесуального рівноправ'я сторін.
Відтак, під час вирішення питання про забезпечення позову адміністративний суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Підстави для забезпечення позову є оціночними, а відтак ухвала про забезпечення позову має містити мотиви, за яких суд дійшов висновку про існування або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся (має намір звернутися) до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
Самі ж заходи забезпечення мають вживатись лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їх застосування повинна обґрунтовуватись поважними підставами й підтверджуватись належними доказами.
При цьому співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Суд не вправі вживати заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
Розглянувши по суті заяву ГУС у Луганській області та дослідивши надані до заяви документи, суд зауважує, що позивачем не надано жодних доказів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі.
Щодо доводів заявника про наявність ознак очевидної протиправності розпорядження, суд зазначає, що такі доводи є неприйнятними, з огляду на те, що наявність ознак протиправності оскаржуваного розпорядження може бути виявлена судом тільки на підставі з'ясування фактичних обставин справи, а також оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв'язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності. Застосування заходів забезпечення позову в цьому випадку фактично вирішує справу по суті предмету позову.
До подібних висновків дійшов Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в постанові від 10.04.2019 по справі № 826/16509/18.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.03.2018 у справі № 800/521/17 дійшла до подібного висновку, зазначаючи, що забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови до набрання законної сили судовим рішенням у справі фактично було б ухваленням рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Враховуючи вище викладене, суд не вбачає будь-яких правових підстав, які вказують на необхідність вжиття відповідних заходів забезпечення позову, а тому заява Головного управління статистики у Луганській області про забезпечення позову (до подання позову) задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 150, 151, 156, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні заяви Головного управління статистики у Луганській області про забезпечення позову (до подання позовної заяви) відмовити.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається безпосередньо до Першого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
СуддяН.М. Басова